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PPP項目績效考核的三種類型分析——以水環境綜合治理為例

時間： 2017-11-30 13:23

來源：中國水網

作者：湯明旺

表3 河道、管道及綠化維護年度考核公眾調查問卷表

二、不同績效考核類型分析

以上三種績效考核類型各有利弊。

從整個系統的環保績效達成角度，斷面考核的約束性最強，理論上會倒逼社會資本統籌本項目各項建設運營內容，確保運營維護質量達到PPP約定的績效標準。當然，這類項目所覆蓋的內容應該是系統的，或者說影響斷面考核的前后端環節均應捆綁打包在一個項目中，否則很難形成規模集成的效果。在各地治理黑臭水體重任在身的情況下，斷面考核是較為合理的類型。

分項考核中，有行業標準且運維質量易于評估的部分（如污水處理、污泥處理等）考核較為清晰；但采取打分制的部分（如水體維護、水面保潔、河岸綠化保潔、沿岸截污溝及河道設施維護等）具有較強的主觀性，如果運維考核標準不具體、不易實施，將導致社會資本方和政府方難以達成共識。特別是我們注意到，個別地方此類項目把諸如道路、景觀等相關性較弱的內容也捆綁打包，項目規模較大、建設內容龐雜，可能導致社會資本不得不組成松散的聯合體進行投標，且整體績效考核難度加大、付費機制復雜化。同時，各分項績效考核指標合格，并不能保證水環境綜合治理的整體績效一定能夠符合政府及公眾要求。在部分帶有黑臭水體的水環境綜合治理項目中，就出現即便包括污水處理廠出水水質達標、河道清淤工程運維績效打分合格，河道整體黑臭狀況并未徹底改觀的情形。個別冠有“海綿城市”字樣的PPP項目，各分項工程運維績效打分標準均有，但獨缺海綿城市本應具有的年徑流總量控制率等量化指標。

在沒有強制性績效約束內容（如斷面考核、污水處理、污泥處理等）的情況下，綜合考評看似綜合、系統，實則操作起來主觀性強，難以實施。從另一個角度來看，綜合考評下的績效標準較為籠統、模糊，因此在選擇社會資本方的條件設置上很難體現專業運營的要求，最終參與的社會資本類型眾多，有較強資金實力、施工能力但未必有很強運營能力的建筑型企業中標概率可能會更高。從多個類似項目的實施方案、招標文件可以看出，此類綜合考評不少是建立在類似操作說明書的“績效評分表”基礎上。操作說明書式的考核，并不利于社會資本提升效率，能否達到最終績效也存疑。不僅水環境治理領域，E20此前接觸部分市政環衛PPP績效考核就有“人員不得少于××名”、“道路灑水不得低于××次/日”、“每日清運次數不得少于××次”類似的規定，否則影響考評得分及最終付費，并沒有考慮機械化程度提高、雨天無需灑水等實際情況。

三、績效設置應兼顧合規與落地

每個項目建設內容不同，其績效考核標準、方式均應做到量身定制、合理可行。績效考核不能僅僅是籠統的管理辦法，還應制定績效考核實施細則，對每個考核項設置詳細的評價指標和考核得分標準，有規范有標準的要明確、能量化的盡可能量化。

相關付費與績效考核結果具體掛鉤多少比例，一方面需要符合PPP有關規范的要求，另一方面也需要考慮對社會資本的吸引力、對項目可融資性的影響。

從后往前，則是應該在項目本身前期準備工作方面，合理確定項目所包括的建設內容，在各子項目相互關聯的基礎上進行打包設計，確保項目規模適當、邊界清晰、績效明確，為項目順利實施落地、易于績效評估、達成最終效果奠定基礎。

編輯：趙凡

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