清華大學(xué)水業(yè)水業(yè)政策研究中心主任  傅濤

一、 背景

隨著國際金融危機的壓力，中央政府在2008年底同時調(diào)整國家財政政策和貨幣政策，以投資拉動為核心的4萬億計劃，對緩解我國目前面臨的經(jīng)濟和金融壓力有著重要的意義。“國十條”明確了中央政府在最近幾年將要加大環(huán)境保護領(lǐng)域的投入，包括農(nóng)村飲用水安全工程、城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)、重點流域水污染防治、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面。胡錦濤總書記、李克強副總理、周生賢部長等領(lǐng)導(dǎo)在不同的會議上強調(diào)，要大力發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)，并以此帶動經(jīng)濟增長，培養(yǎng)新的經(jīng)濟增長點。11月27日，國新辦新聞發(fā)布會上更是明確了在中央政府4萬億的投資安排中，僅4千億的政府資金將涌入包括供水、污水、垃圾處理在內(nèi)的環(huán)境保護領(lǐng)域，這對于資金沉淀性強、資本收益低、價格不到位的環(huán)境服務(wù)業(yè)來說，是非常必要的，對于環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來說，也帶來了新的機遇與挑戰(zhàn)。

二、 環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及主要問題

我國的“環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)”（簡稱“環(huán)保產(chǎn)業(yè)”）早期是一個較為狹義的概念，主要指環(huán)境治理設(shè)備的生產(chǎn)和制造，隨著我國環(huán)境污染治理設(shè)施的不斷發(fā)展，如污水處理、垃圾處理、脫硫治理等工程的建設(shè)，我國“環(huán)保產(chǎn)業(yè)”的內(nèi)涵已經(jīng)擴展形成“環(huán)境產(chǎn)業(yè)”，即針對污染控制與減排、污染治理等終端治理提供產(chǎn)業(yè)與服務(wù)，其核心是指環(huán)境污染治理的服務(wù)以及環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)及相關(guān)的技術(shù)服務(wù)。

2002年以來，雖然我國在環(huán)境產(chǎn)業(yè)初步建立了以特許經(jīng)營為核心的市場引入機制，大量的社會企業(yè)開始進入環(huán)境產(chǎn)業(yè)的投資、建設(shè)、運營、管理環(huán)節(jié)，在我國公共服務(wù)領(lǐng)域逐步形成了一支初步健全的產(chǎn)業(yè)隊伍，也形成了一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。但是，我國的環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀仍然是一個發(fā)育不全的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)分散嚴重，無論是環(huán)保技術(shù)的研發(fā)、或者是環(huán)保設(shè)備的制造、或者是環(huán)境設(shè)施的運營服務(wù)，都尚未形成自主品牌。同時，行業(yè)發(fā)展政策的系統(tǒng)性不足，現(xiàn)有的政策法規(guī)層次也不高，例如目前可以確定政府和服務(wù)企業(yè)關(guān)系的特許經(jīng)營制度僅為部門規(guī)章；行業(yè)發(fā)展需要的技術(shù)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺位，技術(shù)儲備不足；行業(yè)內(nèi)的價格體系不健全；行業(yè)發(fā)展的融資受限等，這些問題都嚴重影響了環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也阻礙了我國環(huán)境污染治理工作的開展。

三、 主要建議

1. 環(huán)境產(chǎn)業(yè)應(yīng)成為中央拉動內(nèi)需的一個重要支持方向

在國際金融危機蔓延全球的今天，中央政府提出以4萬億投資來拉動內(nèi)需、帶動經(jīng)濟發(fā)展的決定對緩解我國經(jīng)濟壓力具有非常積極的作用，在“國十條”中提到的中央政府將主要支持的領(lǐng)域中，環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和推動應(yīng)當(dāng)作為中央投資拉動內(nèi)需的一個重要支持領(lǐng)域，主要原因如下：

（1）隨著我國環(huán)境污染問題的日益突出，經(jīng)濟發(fā)展已然受到影響。發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)、有效解決環(huán)境污染問題、提高環(huán)境質(zhì)量對于我國的社會經(jīng)濟發(fā)展來說刻不容緩，這不僅是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的必然需求，同時也是我國特定宏觀政策背景下（節(jié)能減排、建設(shè)兩型社會）的必然選擇。隨著大量污染治理設(shè)施工程的建成，環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已經(jīng)初步形成氣候，而環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的好壞將直接影響我國能否順利實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)，因為環(huán)境產(chǎn)業(yè)是解決環(huán)境問題的一個基本要素。由此而言，環(huán)境產(chǎn)業(yè)不僅僅是政府應(yīng)當(dāng)重點支持的內(nèi)需，而且是急需。

（2）從環(huán)境產(chǎn)業(yè)的特性來說，無論是供水和污水處理，還是垃圾處理或大氣治理，都是與社會經(jīng)濟、國計民生息息相關(guān)的重要公共服務(wù)領(lǐng)域，具有很強的外部性。盡管通過市場機制的引入，社會資本也開始進入了環(huán)境產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，但是無論是政府投資，或者是市場投資，都不會改變地方政府作為環(huán)境服務(wù)的責(zé)任主體這一事實；也就是說，環(huán)境消費的支付主體應(yīng)為政府，政府要承擔(dān)起發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)的責(zé)任。

（3）環(huán)境產(chǎn)業(yè)是一個以政策為導(dǎo)向的行業(yè)，改善環(huán)境質(zhì)量是發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)的根本目的。同時，環(huán)境產(chǎn)業(yè)是一個與其它產(chǎn)業(yè)相互影響和協(xié)調(diào)的行業(yè)，環(huán)境產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展帶來的直接影響就是環(huán)境質(zhì)量的改善，對于促進社會經(jīng)濟的良性發(fā)展有著重要的意義。

（4）環(huán)境產(chǎn)業(yè)具有資金沉淀性強、資本收益低、價格體系不到位等特征，無論是環(huán)境技術(shù)和設(shè)備的研發(fā)，或者是環(huán)境服務(wù)的提供，都屬于高投入低產(chǎn)出，如果沒有政府的支持和帶動，要想依靠市場和企業(yè)的自發(fā)性來發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)是非常艱難的，因此，政府投資的支持是推動該行業(yè)發(fā)展的重要保障，也是非常必要的。

（5）在我國經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，帶給我們的是沉重而棘手的環(huán)境問題和巨大的環(huán)境壓力，而這也意味著我國對環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，包括技術(shù)、設(shè)備、工程建設(shè)、設(shè)施運營等方面都有著巨大的需求；同時，在節(jié)能減排艱巨任務(wù)的要求下，我們也有發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)的巨大需求。通過政府投入的帶動，將可以促進并帶動產(chǎn)業(yè)鏈的完善以及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)出新的經(jīng)濟增長點，從而帶來經(jīng)濟的增長。

（6）我國環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀中存在巨大的產(chǎn)業(yè)短板，如污水管網(wǎng)不配套、污染設(shè)施運營資金不足、價格體系不能支撐市場回報、信貸成本過高等問題，都嚴重制約了環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)育。而這些問題都難以完全依靠市場解決，而必須借助政府資金來彌補市場的短板。

2. 通過對重點領(lǐng)域的扶持，有效推動環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一項長期的系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)考慮產(chǎn)業(yè)鏈中的各個環(huán)節(jié)。對于我國尚未發(fā)育完全的環(huán)境產(chǎn)業(yè)而言，必須要認真分析主要矛盾、抓住重點，才能掌握抓手，有效地推動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在當(dāng)前中央政府提出拉動內(nèi)需的大背景下，確定重點扶持領(lǐng)域、設(shè)立有限目標(biāo)、解決有限問題是最具有現(xiàn)實意義的。

毫不疑問，環(huán)保部對于帶動和引領(lǐng)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有不可推卸的責(zé)任。對于當(dāng)前重要領(lǐng)域的選擇，可以有如下的參考原則：（1）發(fā)展環(huán)保部能夠掌控的領(lǐng)域，（2）選擇中央政府在上一輪投資支持中未考慮的領(lǐng)域，如污水處理、垃圾處理等；（3）選擇可以系統(tǒng)發(fā)展、形成規(guī)模研究的領(lǐng)域，如農(nóng)村污染問題的解決方案、小城鎮(zhèn)分散式污水處理解決方案、低成本污泥處理技術(shù)的研發(fā)、國際履約的支撐技術(shù)研發(fā)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提高后的支撐技術(shù)等；（4）以環(huán)保部為主導(dǎo)，形成產(chǎn)業(yè)整體，促進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，例如環(huán)保部從環(huán)境設(shè)施的運營服務(wù)切入，通過合理模式設(shè)計促進設(shè)施資產(chǎn)所有權(quán)和運營服務(wù)全分離的服務(wù)方式，化解國有投資形成產(chǎn)權(quán)對非公主體的擠出，鼓勵DBO模式和專業(yè)委托運營服務(wù)模式，鼓勵區(qū)域性品牌運營的發(fā)展，以業(yè)績?yōu)楹诵脑u估并選擇運營單位；（5）重點支持難以引入市場機制的環(huán)節(jié)，如污水管網(wǎng)的建設(shè)等；（6）支持環(huán)保新技術(shù)的研發(fā)、示范。

由此，針對環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，近期可以考慮以下重點領(lǐng)域：
 污水管網(wǎng)的建設(shè)
 農(nóng)村面源污染
 農(nóng)村廢棄物的處置
 農(nóng)村飲水安全問題
 小城鎮(zhèn)分散式污水處理
 低成本污泥處理技術(shù)的研發(fā)
 針對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)提高后的支撐技術(shù)的研發(fā)
 環(huán)保新技術(shù)的研發(fā)、示范
 基礎(chǔ)研究平臺（環(huán)保技術(shù)、環(huán)保設(shè)備等）的建設(shè)
 區(qū)域化運營模式的研究
 國際履約的支撐技術(shù)

3. 重視投資拉動的質(zhì)量，將政府資金投向市場投資難以覆蓋的領(lǐng)域

在政府以環(huán)境產(chǎn)業(yè)拉動內(nèi)需之時，必須要重視投資拉動的質(zhì)量。環(huán)境產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)通常具有公共性、公益性、以及經(jīng)濟外部性。因此，與一般的競爭行業(yè)不同，在環(huán)境產(chǎn)業(yè)的“政府-市場”關(guān)系中，需要強化政府的干預(yù)；明確界定政府、企業(yè)與公眾的環(huán)境責(zé)任；系統(tǒng)考慮環(huán)境產(chǎn)業(yè)鏈的內(nèi)部（產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間）及外部（環(huán)境產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)之間）影響；正確認識政府投資對環(huán)境產(chǎn)業(yè)的拉動作用。在發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)時引入市場機制，政府責(zé)任的明確是基礎(chǔ)，必須正確認識到環(huán)境產(chǎn)業(yè)中有一些領(lǐng)域由于價格體系、資本沉淀性等因素的影響，對于市場資金的吸引力是有限的，這些就是政府資金應(yīng)當(dāng)而且必須重視的投資領(lǐng)域，也是政府資金在環(huán)境產(chǎn)業(yè)進行投資選擇的原則。

（1）對于環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要改進傳統(tǒng)國債直接投資的機制設(shè)計：國債資金應(yīng)投資在管網(wǎng)等沉淀性強的領(lǐng)域，而對于污水處理廠等資產(chǎn)沉淀性不是很明顯的領(lǐng)域，可以由市場資金在價格補貼支撐之下進行投資。

（2）完善PPP（公私伙伴關(guān)系）投資機制，鼓勵政府成本資金與市場效率的非股權(quán)性結(jié)合；鼓勵非對等性公私合資（JV）的投資機制，政府成本資金與市場效率的股權(quán)性結(jié)合。這兩種組合都能夠發(fā)揮政府和企業(yè)的各自優(yōu)勢，有利于在在相對低價背景下，實現(xiàn)企業(yè)合理收益和效率提高。

（3）應(yīng)當(dāng)發(fā)展政策性產(chǎn)業(yè)基金，國家資金注資政策性的環(huán)境產(chǎn)業(yè)投資基金，吸收國家政策性資金的進入，為加大資金放大倍數(shù)提供市場資金的基礎(chǔ)。

（4）目前環(huán)境服務(wù)行業(yè)的資金進入方式集中在設(shè)施建設(shè)投資，過度關(guān)注建設(shè)環(huán)節(jié)，對運營環(huán)節(jié)關(guān)注不足，而環(huán)境服務(wù)的核心效果取決于運營環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)將政府投資的支持轉(zhuǎn)向環(huán)境產(chǎn)業(yè)的核心環(huán)節(jié)——運營服務(wù)。如果全國已經(jīng)建成的1400多座污水廠中有一半得不到有效地運營保障，那即使在新一輪的突擊投資建設(shè)之后，只會造成進一步運營不良的現(xiàn)象，對環(huán)境質(zhì)量的改善起不到應(yīng)有的作用。

（5）在大量政府資金涌入環(huán)境產(chǎn)業(yè)之時，要避免對市場主體的“擠出效應(yīng)”。由于國家投資的出手快，出拳重，政策性強，對回報缺乏系統(tǒng)考慮，總體比市場資金要求收益率低，或者不要求回報，造成市場對社會企業(yè)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。要保證環(huán)境產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府與市場的結(jié)合是必需的，新一輪的政府投資的目的應(yīng)當(dāng)以帶動更多的市場投入為目的，而不是隨意“擠出”社會企業(yè)。

（6）完善外部產(chǎn)業(yè)環(huán)境：抓住CPI走低的良好時機理順服務(wù)價格，讓價格全成本支撐運營服務(wù)全成本與收益。中國是世界工廠，過低的水價和環(huán)境服務(wù)價格，相當(dāng)于中國在支付世界的資源成本和環(huán)境成本，同時價格倒掛，會制約社會資本的進入。

4. 轉(zhuǎn)變政府資金的投入方式，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心目標(biāo)

毫不疑問，環(huán)境產(chǎn)業(yè)理應(yīng)成為政府資金的重點支持領(lǐng)域。在政府資金進行投資選擇的時候，要遵循政府投資投向市場不能服務(wù)的領(lǐng)域的原則；此外，對于政府資金的投入方式也需要改變。政府資金的投入不能以“花錢”為目的，而要注重提高產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量；政府資金的投入要系統(tǒng)考慮，能夠解決投資、運營問題；政府的投資拉動需要形成財富，要重視結(jié)果；政府投資還要注重公平原則，不能打擊市場的主導(dǎo)力量。

（1）改變國家財政資金的使用方式：通常，得到資金的地方政府沒有融資手段，稅收縮減，土地收入減少，難以滿足中央所期望的發(fā)大效應(yīng)；而有市場融資手段的社會企業(yè)，難以獲得政策性資金，造成投資拉動的放大倍數(shù)小，不能最大限度地發(fā)揮投資拉動的作用。因此，應(yīng)當(dāng)將財政資金逐步改直接投資引導(dǎo)為間接運營補貼，這種方式拉動資金的倍數(shù)更大，見效更快，效果更加綜合，市場更加公平。

（2）建立基于產(chǎn)出的補助機制，具體方式包括：如成立省一級運營補助基金、建立COD去除的補助機制、完善產(chǎn)業(yè)貼息貸款機制、稅收減免與補貼機制。以上措施由政府面向?qū)I(yè)服務(wù)企業(yè)和具體項目實施，補助資金要針對實際環(huán)境治理的效果。這種機制可以放大十倍以上資金總量，同時有利于提高效率，各種類型企業(yè)同等待遇。

（3）重視信貸問題，解決環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資難題。例如，國家環(huán)境投資拉動的著力點主要在地方政府，但是由于受制于《預(yù)算法》，地方政府沒有合適的融資工具，不能滿足環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資要求。建議進行地方融資機制試點，在蘇錫常進行環(huán)境領(lǐng)域市政債試點，讓地方融資走出暗箱，逐步實現(xiàn)地方財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。

編輯：全新麗