清華大學環境科學與工程系 水業政策研究中心 常杪

摘要

資金不足是制約我國現階段城市污水處理設施建設和運營管理的瓶頸。在市政公用設施市場化的政策背景下，如何處理好政府部門和私人部門的關系，特別是在投融資機制的設計上，能夠充分發揮政府資金和私人資金的各自的特長，實現盡快擴大設施服務范圍、保證向公眾提供公平、可負擔、高效魚可持續的服務是本研究的關鍵所在。本文在分析了我國城市污水處理設施建設投融資機制發展的歷程和挑戰的基礎上，提出了在現階段需要解決的問題。明確了污水處理領域是準公共物品里公共屬性較強的物品，政府財政和政府政策性投資是污水處理領域的主要資金來源。越來越多的BOT項目為污水處理領域帶來了社會資本，起到彌補現階段資金不足的作用。但是從事污水處理領域的企業的融資環境并不完善，融資成本是項目融資的關鍵要素之一，本文重點研究了如何為污水處理領域的私人部門參與項目提供低息的貸款，并保證公平受益。同時，我國城市污水處理設施建設投資需要按照不同區域分別進行政策指導，本文根據東南沿海地區、中西部地區、中西部大城市或中西部重點湖泊、流域水資源保護地區的區域特性，明確了投融資和污水處理費的政策導向。

 關鍵詞 污水處理  投融資機制  政策性投資 BOT項目

1． 前言

我國在今后的十年里將處于城市污水處理設施建設的高峰期，初步測算到2010年城市污水及其管網有1500億左右的投資建設需求（中國水網 2004）。政府資金和私人部門投資應該各自發揮什么樣的作用？很多地方政府認為推進城市污水處理設施建設市場化就是政府部門可以不再投資，完全靠招商引資就可以解決這一建設需求，同時迅速把污水處理費收到可以滿足私人部門回報的要求就是成功地進行了改革。其實不然，城市市政公用事業改革的兩大目的第一是引進私人資本解決政府投資不足的問題，第二是通過市場的競爭提高投資和設施的運營效率。這里需要強調的是引資是為了補充政府投資的不足，而不是替代政府投資，因為政府財政或以政府為投資主體的融資才是最為適合污水設施屬性的資金，由于各級政府一時沒有充足的財力才來借助私人部門的力量。效率的提高是在科學規范的監管體制下才能實現的，現在還沒有形成監管體制提供公平的競爭環境和有效控制價格。為此，我國現階段的污水處理領域的市場化需要明確改革目標與手段，根據污水處理領域的特征設計投融資機制，主要是處理好政府資金和私人部門投資的關系，以實現即定目標。

 2． 我國城市污水處理設施建設投融資機制發展歷程和挑戰

雖然在70～80年代，在北京、上海、廣東等地分別建設了一些小規模的污水處理廠，但是真正的建設始于90年代初期。主要資金來源是國際金融組織和外國政府的贈款（初期）與軟貸款（后期），在主要的大中城市零散地建了一些污水處理廠，但其數量有限，只能起到示范工程的作用。

我國城市污水處理設施的大規模建設還是從90年代中期－9五規劃(1996-2000)開始。隨著我國城市化迅猛發展，城市環境基礎設施近年來也有了長足的發展。在這一階段主要資金來源是中央和地方預算內專項資金、部門和地方配套資金、國債和國際金融組織和外國政府的軟貸款。到1998年為止幾乎沒有社會資金參與污水處理設施的建設，全國534個污水處理項目建設總投資1027億元，其中國債資金、預算內專項資金、地方配套資金達845.9億元，占項目總投資的82.4%，銀行（包括國家開發銀行）貸款和社會投資比重僅為17.6%（中國投資 2005）。

在10五期間（2001-2005），我國環保投資需求中對于水污染控制領域，1000億元用于城市污水處理廠建設。同時污水管網建設任務更為艱巨，耗資規模同樣巨大。比照現行廠網投資結構，按國家“十五”規劃要求，對新建管網部分的總投資也將達到5000億元以上。為了達到國家發展改革委會同建設部、國家環保總局正在著手編制的《全國污水處理設施建設規劃》的要求，即到2010年全國城市污水處理率要達到70％。為突出重點流域治理要求，并考慮地區間經濟發展水平的差異，重點流域和東部地區要達到80%（含重點鎮以上的城鎮），中西部地區要分別達到70%和60%以上（含縣城以上的城市）。顯然，單靠政府出資是難以實現這一更高目標的。以建設部為主導正積極推進的開放市政公用設施服務市場，實行污水處理產業化、市場化改革解決上述問題的戰略選擇。但這并不意味著政府的資金可以撤出投向其他領域，這會事與愿違，污水處理領域的引進私人資本主要還是對現階段政府財政對于環保投資不足部分的補充。

在今后5年內，我國城市污水處理設施建設投融資結構將發生如下的變化，將面臨一些新問題，應調整并制定相應的政策以保證所需資金規模：

（1）            今后國債投資趨于減少，隨著經濟的發展，中央預算內經常性建設資金將增加。應該建立有效的政府投資機制，發揮政府資金的引導、擔保作用。污水處理領域是在經濟規制下帶有經營性質的公用項目，是適合基金投向的良好載體。同時應解決長期政府投資效率低下的問題，進行對于政府投資項目經濟評價。

（2）            國際金融組織和外國政府的軟貸款為了實現千年發展計劃，即消減全球不能享用基礎衛生設施人口的一半，歐盟及法國、德國、荷蘭等主要成員國將發揮主要作用，援助發展中國家提供供排水設施的建設。日本由于ODA政策的轉軌，對華援助項目的資金將有所下降。

（3）            城市水業已進入資本拉動時代，城市污水處理基礎設施的投資特征來看，長期、穩定、融資成本低的資金如長期閑置的社會資本-保險金等是其尋求的資本對象。如何使私人投資者能夠在資本市場上融到上述資金投向污水處理建設項目是個政策難題。

（4）            隨著私人部門參與污水處理項目的不斷增加，政府如何支持私人部門投資項目的發展也是個政策難題。國債、政策性銀行貸款是否可以支持這類項目？國家規定“對污水處理費免征增值稅”，“對城市供水和污水處理工程所購置的設備可加速折舊”，以鼓勵和吸引社會資金和外資投向城市污水處理設施和回用設施的建設和運營，如何進一步加強運用政府優勢在減免稅收上具體促進私人部門項目的發展，并加強其在地方的實施效果？

（5）            《國務院關于加強城市供水節水和水污染防治工作的通知》（國發?２０００?３６號）要求“全國所有城市都要按照有關規定盡快開征污水處理費。各地在調整城市供水價格和污水處理費標準時，要優先將污水處理費的征收標準調整到保本微利的水平，滿足污水處理設施建設和運營的需要，”但實際上，污水處理費還是事業性收費，大多數城市難以做到保本微利，政府財政和用水者環境支付之間的責任分攤比率如何確定以明確污水處理收費的性質？

（6）            污水處理廠建成以后的還本付息問題將成為地方政府財政支出上的一大負擔。三峽工程重慶庫區污水處理運行成本嚴重缺資，并導致50多億元的污水處理設施運行困難已表明了這一問題的嚴重性。污水處理設施建設尤為重要，但是不能太超前，一定要根據政府的財政能力和今后的經濟發展情況，在周密的償還計劃下開展現階段的融資活動。

 3． 我國城市污水處理設施建設投融資機制

 3.1 城市污水處理領域投融資的特征

污水處理領域具有以下3個主要特征：（1）社會性，污水處理與環境保護緊密關聯，具有較強的經濟外部性，環境效益顯著，污水處理是政府的責任；（2）政府收費或由自來水企業代收和付費：公眾不對污水直接進行消費，因而通過政府收取或自來水企業代收污水處理費，再由政府對社會企業支付費用；（3）污水資源化：水的社會循環特征，使污水經過處理可以成為城市的另一有效水源；（4）社會服務者不面向最終用戶：污水行業提供的是一項社會服務，不直接面向最終客戶，因此公眾無法對產品的質量和服務進行判斷，服務的好壞有賴政府的監管（中國水網 2004）。

上述特征就決定了污水處理領域屬于準公共物品里公共屬性較強的物品，政府應發揮的作用要遠遠大于供水領域，特別是在政府投資和吸引私人部門參與的優惠政策方面。城市污水處理領域的私人部門參與是在政府管制下實現的市場化，而不是高融資成本和高利潤的私人部門投資。

 3.2政府部門的作用

   污水處理領域的屬性定位問題是決定政府部門作用的關鍵。政府部門融資成本低，對于需要巨額投資、長期的污水處理項目無疑政府資金是最佳選擇。政府在污水處理投資領域始終應該發揮主要投融資主體, 引導投資方向, 提供擔保的作用。政府能夠支持企業的三種方式是稅收政策、信用政策以及為企業的產品提供一個市場。

在政府資金管理運營能力強、資本市場運作成熟的國家如美國始終是以政府為主體進行市政公用事業投融資的。這種模式稱為影子價格（shadow toll），可以應用在無法做到全成本回收的項目和基于項目結構部分或所有項目風險部分由開發者或建設運營方來負擔的項目。這種項目是政府定位于利潤率低的項目，可以是中央政府重點投資項目如三峽庫區的污水處理廠的建設，也可以應用于PPP項目。項目管理部門可以從各種渠道（如國債、地方債券、政府基金、財政、專項撥款、專項稅收、國家政策性銀行或信用擔保、項目受惠方）收集到資金支付給項目承接方。管理部門不一定是政府的一個部門，可以是國家政策性銀行、地方政府、非盈利組織或私人機構。但是必須有發放債務權限，在法律上明確這一債務是享受免稅的。利用私人部門的效率，建設運營方可以是私人企業。影子價格項目貸款可以是免稅，并負擔了部分或全部項目成本。這種貸款的利息主要是靠潛在的資金來源的信用度，不受市場供需因素的影響。可以支持政府在環保、社會政策的貫徹實施。如果政治導向引導污水處理行業全成本回收，作為無追索權的項目，就可以不用采用這個模式。

3.3 政府政策性投資的應用

城市污水處理領域在各國都是政府政策性投資的主要對象。政策性銀行除了直接給特定項目投資以外，還可以發揮支援創新和培育金融、資本市場的作用。可以由政策性開發銀行、國際金融開發組織協同商業銀行組成銀團支持重點流域湖泊的污水治理項目，為所在區域內的污水處理廠建設提供低息貸款，支持項目融資。在實施階段要注意兩點，第一，制定明確的項目目標，著眼于包括環境、社會和經濟方面的項目實施效果，利用金融機構的審查和提供信息功能，提高項目可行性，提高政策實施效果；第二，派專家對項目可以實施監督管理、可以從項目實施過程中得到反饋意見、發現問題進一步完善政策。對于私人部門參與的項目需要進行嚴格的項目審批，制定私人部門建設污水處理設施的政策性貸款操作指南。注意低融資成本的受益者應是消費者或低收入層，提供普遍服務，而不應該是企業。在操作過程中，要注意加快辦理手續的速度、簡化操作程序，減少管理成本。

3.4 企業融資環境

跨國公司在90年代后期到目前為止投資了一些污水處理項目，但是今后以威利雅為代表的公司更看好的還是輸出技術，參與運營管理的項目。我國水業市場的投資主力更要靠國內的企業。國內污水處理行業內的企業可以分為投資型企業如北京首創、市政排水公司如北京排水集團和設備生產型的企業如桑德。這三類的企業的融資渠道與融資環境不同。

合資公司和資本運作公司的直接和間接融資環境要遠遠好于市政排水公司和設備型企業。仍是事業單位運作模式下的一些國有企業，政資尚未分離，替政府背負著沉重的債務，難以再向商業銀行貸款，而自身又沒有直接向市場籌集資金的渠道。設備型企業融資渠道單一，在市場的融資環境較差。

表1 不同類型污水處理企業的融資渠道構成

 在現階段作為國際通行融資方式的BOT在中國有所變型，根本原因是我國的投融資體系無法支撐標準BOT的項目融資，目前中國的商業銀行的以短期商業信貸為主導的特點，使BOT項目投資商難以獲得有限追索的項目融資資金，最終幾乎都回歸了投資人資產抵押的傳統方式。對傳統融資方式的回歸，使BOT的一套行之有效的風險防范規則從根本上失靈。這類BOT由于沒有必要的前期環節和銀行以項目融資形式的介入，使政府和投資人的程序都大大地簡化了。項目投資人參差不齊，運作過程不規范，特許經營協議遠未達到詳盡完整，有的地方只是一兩頁紙（清華大學環境科學與工程系 2004）。加長對于BOT項目的融資期間或者使BOT項目的項目公司能夠帶到政策性的貸款是有必要的舉措。

 4 解決問題的關鍵不是污水處理費

按照國家發展改革委、建設部、國家環保總局《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》的要求，所有城市應在2003年底前開征污水處理費。對于重點流域地區，應在2005年內將污水處理收費標準調整到保本微利水平。對于暫不能達到保本微利水平的地區，要制定污水處理最低收費標準，對污水處理收費達不到0．8元／噸的城市，其污水處理設施項目國家不予資金支持。加強污水處理費征收工作，政府嚴肅查處拒交欠交行為，禁止地方政府隨意開口子減免污水處理費。加強污水處理費的征收，切實落實向排污者和受益者收費政策是有必要的，但是在現階段對于污水處理費的認識有誤區，這一個誤區就是以污水處理費的高低作為判斷該地區的水業市場化改革成敗的標準之一。其實不然，往往企業把調價(而不是通過技術進步和內部增效等途徑)當作了扭虧為贏的手段，價格被用來彌補改革或決策失敗的最終手段，而消費者并不知情。引進私人部門參與除了引資以外，另一個主要目的就是為了提高投資和生產運營效率。政府部門應該在融資機制上為私人部門降低融資成本創造條件，同時監管企業的績效以降低其運營管理成本。污水處理費應該反映改革的成效，而不是建立在沒有對于企業融資成本的控制和績效考核的情況下的保本微利。在現階段沒有開展上述工作的情況下，價格主管部門難以制定出合理的污水處理費。

污水處理費征收不上來的城市往往是經濟情況落后、水資源嚴重不足、環境治理壓力大的地區，而往往這些地區難以做到全成本回收，來自上級政府的資金支持尤為重要，如何處理這一現階段的矛盾？

收費問題是政府、生產者和消費者之間的利益分配問題，但是現在在制定和調整污水處理費時，對如何協調國家財力、企業利益、消費者利益三者之間的關系沒有明確界定。污水處理領域雖然被定為保本微利領域，完成本定價的方向是明確的，但是收費標準是按照全成本還是非全成本，意見并未統一。現在在地方，由于法律法規不完善，政策導向不明晰，往往造成在污水處理費制定和調整過程中就事論事，沒有科學性。

根據中國水網的調查，有業內人士分析，按照目前的污水處理成本來計算，要使企業保本微利，每立方的污水處理費應該在1.3元左右，但全國目前大部分地區所收取的污水處理費與此目標皆是相去甚遠。

但是從長遠可持續發展的角度來看，污水處理費應該走全成本收費的道路，歐洲的許多國家已經打破污水處理作為公共物品的屬性界定，并不是政府沒有資金建設與運營污水處理廠，而是從水資源短缺的角度，促進消費者節約用水。

 5．地區分類指導

不同地區、不同城市，不同的經濟發展階段、資本市場的條件和引資的能力，不同的發展戰略，在投資主體的和融資渠道的選擇上都不同。目前，除了成都、重慶等大城市環境基礎設施建設壓力大的城市以外，大多數內陸城市還是以政府投資為主導的模式，而一些東南沿海地區如浙江，引進民間資本的污水處理項目發展甚快。

我國城市污水處理設施建設投資應該按照管網與廠不同的建設單元和區域進行分類指導。在環境資源脆弱和經濟發展較差的地區來自中央政府的轉移支付和來自國際開發金融組織的資金應該發揮主要作用。可以采取影子價格，在污水處理費里進行政府補貼。實際上是支持經濟落后地區提早加強對于環境的治理，而不是亡羊補牢。

在東南沿海地區和一些大城市可以積極引進社會資本，開展特許經營項目、BOT項目，收費做到全成本回收，同時通過社會保障工作的開展，對低收入層進行補貼。但這些地區地方政府的財政是可以支付這一投資的，應該在水環境治理的預算里保留這一款項，用于當地的水環境生態保護，而不是其他經濟領域的建設。這實際意味著當地市民對于水環境治理的支出總額是增加的，但這也正滿足了這些快速經濟發展地區人民對于生態愛環境水準的需求。當然，對于南水北調地區來說，如果難以做到全成本回收，這一預留款項更多要用于對于影子價格的補貼。

表2 我國城市污水處理設施建設投資的區域導向

 總結

    我國污水處理領域所帶有的政府色彩的程度將從根本上決定污水處理設施建設與運營的投融資和污水處理費的體系。在我國現階段，由于污水處理的較強的準公共物品屬性，國債和財政預算內支出仍是第一投資主體，同時政策性銀行應該發揮貸款作用，為污水處理設施的建設提供長期的低息貸款。BOT項目的融資環境需要進一步的改善，需加長對于BOT項目的融資期間或者使BOT項目的項目公司能夠貸到政策性的貸款是有必要的舉措。污水處理費的確定是政府、生產者和消費者之間的利益分配問題，同時考慮到地區的水資源與環境的狀況，逐步做到全成本定價。東南沿海地區、中西部地區和中西部大城市或中西部重點湖泊、流域水資源保護地區的經濟發展階段、資本市場的條件和引資能力不同，發展戰略不同，在投資主體的和融資渠道的選擇上也不同，不能全國政策一刀切，要結合當地的情況，具體設計中長期的污水處理設施建設和運營管理投融資規劃，以確保設施的健康發展。

文獻

中國水網 2004 《中國城市水業市場研究報告之四》

中國投資 http://www.chinainvestment.com.cn/link14.htm#904 2005年3月4日閱

清華大學環境科學與工程系 水業高級戰略沙龍系列《清華水業藍皮書》《城市水業的BOT及其法律問題》 2004

（已登載于《中國環境產業》雜志2005年5月刊）

編輯：武紅霞