從改革開放到現在，幾十年間，伴隨著政府管理體制和監管方式的轉變以及城市的日新月異、發展變遷，我國市政環衛公共服務事業發生了“翻天覆地”的變化，從“一把笤帚掃一條路”到“機械化清掃保潔”再到“智慧無人化“作業，從“作業一體化”到“城鄉一體化”再到“垃圾分類一體化”，從垃圾人工清運到機械化混收混運再到分類運輸，從旱廁到水沖式廁所再到五星級公廁，幾十年的時間，不僅讓我國環衛市場進一步壯大，從業人數增多，也讓環衛開始走向智慧環衛的道路。

01政策變化 從政府包辦到購買服務，再到PPP模式

我國市政環衛之所以能夠吸引眾多企業入局、形成如今欣欣向榮的市場規模，歸根到底來自于環衛體制改革和政府職能方式的轉變，同時這也是政府簡政放權、政企分開、管干分離、逐漸引入市場的過程。

建國初期，由于長時間的計劃經濟體制，我國市政環衛一直是在政府主導下、由事業單位進行監管實施，長期 “管干合一”致使行業監管缺位、效率不高。在西方新公共管理運動和公共服務市場化改革的浪潮下，1984年，身處改革開放前沿陣地的“深圳”誕生了全國首家環衛企業——深圳市日新清潔服務公司，點燃了我國環衛市場化改革的“星星之火”，之后廣東、上海、北京等地率先進行了一些探索。

2002年，原建設部印發《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號），對城市供水、供熱、垃圾處理等市政公用設施的建設，公開向社會招標選擇投資主體，加快市政公用行業市場化進程，建立特許經營制度。《意見》出臺后，東部沿海發達城市率先響應政策號召，將部分環衛作業服務外包給第三方公司，形成了市場化雛形，但這類項目一般合同期限較短，服務區域范圍較小。

2006年，原建設部再次出臺《關于印發中國城鄉環境衛生體系建設的通知》、《中國城鄉環境體系建設》白皮書等文件，明確提出通過政府采購方式招標市場主體，逐步消除地區封鎖和行業壟斷，加快環境衛生市場化運作步伐。

特別是2013年，黨的十八大以來，提出要全面深化改革，明確了政府職能方式轉變，打造公共服務型政府，給環衛行業帶來新的活力和政策支持。2013 年國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國發辦〔2013〕96號文），明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度；同時財政部印發《政府采購品目分類目錄》（財庫〔2013〕189號）明確指出城鎮公共衛生服務（清掃保潔、垃圾處理和公共廁所管理、清掃）納入政府采購名錄。以此為分水嶺和里程碑，越來越多的地方政府以購買服務、按效付費的方式將環衛項目對外招標，推動市場競爭化，自此我國環衛市場化改革由局部沿海城市試點進入大規模市場推廣階段。

與此同時，2015年-2017年，在政策支持下，PPP模式和環衛服務一體化模式興起，《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》、《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》等政策通知都明確指出在公共服務領域全國推廣PPP模式。地方政府通過采取市場化模式引入社會資本，將道路清掃保潔、垃圾運輸、中轉站建設運營、智慧環衛系統搭建、后端垃圾處理設施建設運營等推向社會，實行市場化運作。

在PPP模式助推下，地方政府將幾條街道甚至整個區、縣環衛作業整體打包，分標段引入社會資本方入駐，幾億、十幾億、幾十億環衛一體化巨額訂單頻頻涌現，一時間各路資本紛紛登陸市政環衛市場，我國環衛市場化改革浪潮風起云涌，市場化率持續提高。據環境司南數據統計，截止到2022年末，全國城區環衛市場化率已達到73%，2860個區縣中，有2090個區縣完成了首輪城區環衛市場化改革。

近幾年，隨著垃圾分類、無廢城市、人居環境整治、城市雙創（創建全國文明城市/創建國家衛生城市）等工作推進，《關于轉發國家發展改革委、住房城鄉建設部生活垃圾分類制度實施方案的通知》（國辦發〔2017〕26號）、《關于在城鄉人居環境建設和整治中開展美好環境與幸福生活共同締造活動的指導意見》、《關于進一步做好城市環境衛生工作的通知》、《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》等系列政策出臺，都給我國環衛行業進一步發展提供了良機，推動了我國環衛市場規模的不斷壯大。

表一 環衛相關政策梳理

根據華經產業研究數據，2017至2020年，我國環衛服務市場規模由710億元迅速增至1868億元，期間年復合增長率為38.05%，預計到2025年將有望達到3748億元，“水大魚大”的市場環境也造就了一批像盈峰環境、福龍馬、北環、北控、僑銀、玉禾田等優秀的龍頭企業。

圖一 2017年-2025年中國環衛服務市場規模02管理模式 由“管干合一”到“管干分離”，再到制定標準“按效付費

由政府大包大攬的傳統環衛為什么要引入競爭推向市場？究其原因，一方面由于傳統環衛系統多是事業單位，管理體制不靈活、運行和績效考核機制不暢、機械化率低，長此以往導致服務效率和作業質量不高，無法滿足人民群眾對整潔、干凈美好環境的需求。

另一方面，作為財政撥款的傳統環衛，可能滿足不了新型環衛基建，尤其是環衛設備、垃圾中轉站及末端處理設施投資所需的巨額資金，資金問題成為制約環衛產業發展的一大瓶頸。通過引入社會資本方，采用風險共擔的PPP模式，不僅能緩解政府財政緊張、減輕設備采購的壓力，而且相比其他類型項目，環衛一體化項目商業模式和利益補償機制相對比較清晰，可操作性較強，因為垃圾收費按噸位計價，道路的清掃保潔按“面積和級別”、廁所維護按“數量和等級”付費。

所以，近年來各地掛網招標的環衛一體化項目，體量小、合同期短的宜采用政府購買服務方式，規模大、合同期長的宜采取PPP模式，但總之都是引入競爭機制推向市場。

在推向市場化的過程中，首要解決問題就是政府角色轉變，不能像以往既扮演“裁判員”又擔當“運動員”角色參與競爭，必須大刀闊斧改革由以往“管干合一”轉變為“管干分離”，變“花錢養人”為“花錢辦事”。

簡而言之，角色轉換后，對于環衛作業，政府或者主管部門只需要設定好市場規則、制定科學合理的作業標準和量化指標，然后依據考核結果按照環境質量改善效果付費。

近年來隨著各地雙創活動的開展和評選，城市市容環境衛生管理越來越精細化，對道路清掃和保潔、生活垃圾收集和運輸、公廁保潔和管理、道路揚塵防治、環衛設施裝備配置都提出了具體要求和量化性指標。

03作業方式 告別人工作業，由機械化/新能源化，向智能化/無人化

隨著我國環衛裝備水平不斷提高，作業方式和采用工具裝備較以往有了很大的改善，幾乎告別了傳統 “一把掃帚掃遍大街小巷” 人工作業時代，取而代之機械化環衛車、新能源化環衛車，甚至自動駕駛環衛車，科技在解放勞動力提高作業效率同時，助推我國環衛作業機械化水平提高。

據《城鄉年鑒》數據顯示，如圖二所示，我國城市道路清掃面積、機械化清掃已經由2012年的57.35億平方米、24.54億平方米增長到2021年的103.42億平方米、81.09億平方米，十年間，城市道路機械化清掃率（機械化清掃面積÷總道路清掃面積）由2012年42.77%增長至2021年78.41%，提高了36個百分點。

圖二 2012年-2021年，我國城市道路清掃機械化情況

縣城環衛機械化清掃也“毫不遜色”，提升幅度比城市還要大，如表二所示，由2012年不足30%機械化率攀升至2021年的76.26%，提高了近50個百分點，幾乎與城市道路機械化清掃率“齊平”。

表二 2012年-2021年，我國縣域道路清掃、機械化清掃面積及機械化清掃率

此外，隨著垃圾收運機械化車輛的增多，原有的人工清運模式被替代，大大提升了城市生活垃圾清運能力。如圖三所示，我國城市生活垃圾清運量由2011年的1.64億噸增長到2021年的2.49億噸，清運能力增長52%。

圖三 2011年-2021年，我國城市生活垃圾清運量數據

這十年，隨著我國道路清掃面積和生活垃圾清運規模擴大，環衛用車需求不斷增加，尤其在各大城市大力推廣新能源政策下，環衛車迎來了“電動化”、“新能源化”的創新革命，新能源環衛車的采購需求明顯增多，但與此同時也存在電池衰減、電池安全性、重載能力等技術“瓶頸”問題。

由此可見，我國環衛裝備在經歷了半機械化、機械化、新能源化階段之后，可以預料，隨著人工智能在環衛行業的更多運用，更加智能化、少人甚至無人化環衛設備投入市場，將徹底顛覆傳統作業模式。

04服務范圍 由傳統道路保潔、環衛一體化，到城市綜合服務、大管家

經過幾十年發展，我國市政環衛已經走過傳統清掃保潔、環衛一體化階段，并向城市綜合服務、城市大管家階段過渡，環衛服務外延不斷擴大。就服務范圍和作業范圍而言，已經不僅僅局限于道路清掃保潔、垃圾收轉運、中轉站運營管理、公廁維護等傳統環衛一體化業務，還包括城市綠地管護、地下管網、市政道路維護、交通設施管理、水體維護、環衛終端設施運營等城市綜合服務。

近三年，這種變化趨勢尤為明顯，有媒體統計，有關城市綜合服務和大管家項目采購需求明顯增多，2019-2022年，全國共開標217個城市大管家項目，覆蓋14省25市57區縣，成交年化總額突破100億元。

僅在剛過去的四月份、五月份，據《CE碳科技》觀察，河北、山東、福建、廈門等地紛紛發布“城市大管家項目”（如表三所示），其中香河縣、龍口市、濟南起步區三項目采購預算近45億元，甚至深圳某些街道為了推行轄區內“城市大管家”模式，暫停了原有的環衛項目招標，提前發布解約公告，足見市場火熱程度。

表三 2023年4月及5月“城市大管家”項目情況

“天下熙熙皆為利來”，近年來，不少物業公司（萬科、雅生活等）、環衛企業及固廢處置企業瞄準“城市大管家”業務，向城市服務商方面轉型，為此僑銀還將公司名稱做了變更 ，由“僑銀環保科技股份有限公司”更名為“僑銀城市管理股份有限公司”， 由傳統環衛服務做起了城市綜合服務業務。

原因在于，一方面，不同于環衛服務，城市綜合服務涉及的空間面積更大、業務范圍更廣，而且受益于國家新型城鎮化戰略，以及在城市精細化治理需求大背景下，未來市場空間要比環衛板塊大得多。另一方面，從管理者角度來說，也希望實現對市政公用、市政環衛、綜合執法、園林綠化等的一網統管，解決多頭管理、職責不清等問題，并希望由一家綜合實力特別強的龍頭公司提供城市綜合服務，由政府制定統一的考核標準，統一支付，有利于節省開支、提升工作效率，提高工作質量。

05新舊問題交織 千億環衛市場還是藍海嗎？

回首過去，作為公共服務市場化改革啟動較早、進展較快、成效較為突出的領域，我國市政環衛在政府管理體制變革下“滾滾向前”。經過幾十年發展，在各方努力下，我國城市面貌“煥然一新”，道路清掃保潔、垃圾清運、無害化處理、公廁設施建設保潔等方方面面都有 “量與質”的提高。與此同時，在看到我國市政環衛取得巨大成績的同時，也應清醒得看到面臨的挑戰和問題。

有些是客觀存在、一直被業內詬病的“老問題”。比如低價競標，隨著環衛項目加速落地、市場進駐太多企業“分羹”，為了 “擊垮”競爭對手搶市場，不惜采用較低價格拿到項目的“敲門磚”，破壞市場交易規則；再如一些欠發達地區環衛公共預算本身就不多，拖欠服務費、回款周期長導致環衛企業應收賬款居高不下，現金流吃力；還有環衛勞務市場招聘難度大、工資低，年輕人不愿干，工人老齡化現象突出。

還有些是近年來伴隨著城市大管家、智慧環衛模式，涌現出的新問題。比如有些地區一味地模仿大管家模式，什么城市問題都往傳統環衛業務上增加，什么城市服務都想著一起打包，但整體上缺乏長遠、統一的規劃和項目范圍邊界，對社會資本方綜合服務能力考慮欠妥，最終適得其反，使得作業質量難以有更好的保障。

還有在環衛一體化、城市管家業務綜合的趨勢下，市場向龍頭企業集中的趨勢自然會得以加強，這對于整體市場的成熟和發展有促進作用，卻也讓更多的中小企業面臨更殘酷的生存環境。

同時，智慧環衛系統越來越多地被應用于城市綜合服務體系之中，機械化、智慧化也將成為市場的重要發展方向。傳統人力密集型的行業狀況必將被重構。在提升管理服務效率和質量的基礎上，如何平衡就業，吸納更多失業人員，也成為主管部門、科研院校、企業乃至全社會研究的重要課題。

06結語

“一切偉大的機會都源自于巨大的結構性變革。”

這在市政環衛領域體現的更加明顯。從改革開放到現在，幾十年間，伴隨著政府管理體制和監管方式的轉變以及城市的日新月異、發展變遷，我國市政環衛公共服務事業發生了“翻天覆地”的變化，從“一把笤帚掃一條路”到“機械化清掃保潔”再到“智慧無人化“作業，從“作業一體化”到“城鄉一體化”再到“垃圾分類一體化”，從垃圾人工清運到機械化混收混運再到分類運輸，從旱廁到水沖式廁所再到五星級公廁，幾十年的時間，不僅讓我國環衛市場進一步壯大，從業人數增多，也讓環衛開始走向智慧環衛的道路。

展望未來，機遇與挑戰并存、困難與希望同在，一方面，城市綜合服務、大管家模式給予了傳統環衛更多想象的空間，另一方面，面對經濟形勢放緩、預算不足、低價競標、人員管理不規范等問題又給未來發展蒙上了陰影。

這都是正常現象，用英國作家查爾斯·狄更斯的《雙城記》話來說，“這是最好時代又是最壞時代，這是希望之春，也是蕭瑟寒冬。” 總之，出現問題不可怕，“發展中的問題要靠發展解決”也不失為一種積極方式。

作者簡介

中城環境環衛服務團隊：由劉峰、楊博、劉潤斌、李明迪等一批環保固廢領域優秀人才組成。團隊曾先后參與國內多項環衛服務項目的咨詢、設計、研究工作。

編輯：李丹