2006年1月1日，隨著《中華人民共和國可再生能源法》(下稱：《再生能源法》)正式施行，對于包括生物質發電在內的新能源利用項目，確立了鼓勵開發、全額收購、電價補貼等多項利好政策，極大的促進了產業發展。自《再生能源法》施行以來，涉及生物質發電行業的電價補貼政策，無論是在補貼基準、補貼范圍、補貼期限、申請標準等方面均已經多次變化，而且隨著2020年1月20日《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》等系列文件的發布，關于生物質發電在內的新能源發電項目涉及的補貼政策更是進入全新的階段。本文嘗試基于2006年以來涉及生物質發電項目電價補貼的各類規范性文件，梳理生物質發電項目電價補貼政策的前世今生。

　　一、生物質發電項目的范圍界定

　　根據《再生能源法(2006)》第三十二條規定：“生物質能，是指利用自然界的植物、糞便以及城鄉有機廢物轉化成的能源”。但需要注意的是通過低效率爐灶直接燃燒方式利用秸稈、薪柴、糞便等，不適用《再生能源法》。

　　伴隨著《再生能源法(2006)》的施行，國家發改委同步發布了《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》(發改價格[2006]7號)(下稱：發改價格[2006]7號文)，對于生物質發電項目的范圍進行了界定，包括：

　　(1) 農林廢棄物直接燃燒和氣化發電;

　　(2) 垃圾焚燒和垃圾填埋氣發電;

　　(3) 沼氣發電。

　　自2006年至今，關于生物質發電項目的范圍界定未發生變化，一直為后續規定所沿用。

　　二、生物質發電項目補貼電變遷：0.25元、0.75元、0.65元

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　　根據《再生能源法(2006)》，對于生物質發電項目的上網電價按照兩種模式分別進行定價：

　　(1)以由國務院價格主管部門定價為原則;

　　(2)對于實行招標確定中標人的生物質發電企業的上網電價應當根據中標確定的價格執行，且明確規定中標確定的電價不得高于政府確定的同類生物質發電項目的上網電價水平;

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　　生物質發電項目固定補貼單價時期：每千瓦時0.25元

　　同步生效的發改價格[2006]7號文，對于實行政府定價的生物質發電項目上網電價，從上網電價標準、享受年限、遞減規則等方面進行了明確，即：

　　(1)在這一階段，價格主管部門尚未針對生物質發電項目制定標桿電價，而是確定生物質發電項目上網電價由各省(自治區、直轄市)2005年脫硫燃煤機組標桿上網電價加補貼電價兩部分組成，其中補貼電價標準為每千瓦時0.25元。在這一時期，生物質發電項目電價補貼并不區分農林生物質或垃圾焚燒發電項目，一視同仁，而且對于生物質發電項目產生的上網電量，均納入電價補貼范疇。垃圾焚燒發電項目也不需要根據入廠垃圾處理量對上網電量進行折算，僅對部分上網電量享受電價補貼的情形;

　　(2)生物質發電項目可享受的電價補貼的標準也不是固定不變的，而是自2010年起，每年新批準和核準建設的發電項目的補貼電價比上一年新批準和核準建設項目的補貼電價遞減2%;

　　(3)生物質發電項目可享受電價補貼的期限不是永恒持續的，而是有自項目投產之日起，15年內享受補貼電價，運行滿15年后，取消補貼電價;

　　(4)同時，根據發改價格[2006]7號文之規定，對于通過招標確定投資人的生物質發電項目，上網電價按中標確定的價格執行，但不得高于所在地區的標桿電價。

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　　農林生物質發電項目標桿電價：每千瓦時0.75元

　　2010年7月18日，為促進農林生物質發電產業健康發展，國家發改委發布了《關于完善農林生物質發電價格政策的通知》(發改價格[2010]1579號)(下稱：發改價格[2010]1579號文)，正式對農林生物質發電項目實行標桿電價政策，對于不同類別的農林生物質發電項目采用三種電價確認方式：

　　(1)按照標桿電價執行的項目：

　　① 未采用招標確定投資人的新建農林生物質發電項目，統一執行標桿上網電價每千瓦時0.75元(含稅，下同);

　　② 已核準的農林生物質發電項目(招標項目除外)，上網電價低于上述標準的，上調至每千瓦時0.75元。

　　(2)高于標桿電價執行的項目：

　　對于已核準的農林生物質發電項目(招標項目除外)，既定的上網電價高于農林生物質發電項目標桿電價的，仍執行原電價標準，不需要下調電價標準。

　　(3)招標項目按照中標價格執行:

　　通過招標確定投資人的，上網電價按中標確定的價格執行，但不得高于全國農林生物質發電標桿上網電價。對于通過招標方式確認投資人的已核準的農林生物質發電項目電價如果低于每千瓦時0.75元的，不得上調。

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　　垃圾焚燒發電項目標桿電價：每千瓦時0.65元

　　2012年3月28日，為引導垃圾焚燒發電產業健康發展，國家發改委發布了《關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》(發改價格[2012]801號)(下稱：發改價格[2012]801號文)，在規定垃圾焚燒發電項目執行全國統一發電標桿電價每千瓦時0.65元(含稅，下同)的基礎上，對于享受標桿電價的上網電量折算方式、費用兩級分攤等進行了規定：

　　(1)根據發改價格[2012]801號文之規定，并非所有垃圾發電項目的上網電量都可以享受垃圾發電標桿電價，按其入廠垃圾處理量折算成上網電量進行結算，每噸生活垃圾折算上網電量暫定為280千瓦時，其余上網電量執行當地同類燃煤發電機組上網電價。例如：一個垃圾焚燒發電項目入廠垃圾處理量為1萬噸，上網電量為300萬千瓦時，則僅有其中的280萬千瓦時上網電量可以享受垃圾發電標桿電價，其余20萬千瓦時則需要執行當地同類燃煤發電機組上網電價。相對于發改價格[2006]7號文的規定，生活垃圾焚燒發電項目可享受電價補貼的上網電量范圍受到了較大的限縮，也是垃圾焚燒發電項目與其他類別的生物質發電項目在電價補貼方面的重要區別;

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　　隨著發改價格[2010]1579號文、發改價格[2012]801號文對于農林生物質發電項目、垃圾焚燒發電項目的電價補貼調整為標桿電價，對于生物質發電項目的電價補貼實際根據不同項目類別分為了三類：

　　(1)對于農林生物質項目上網電量按照每千瓦時0.75元執行標桿電價;

　　(2)對于垃圾焚燒發電項目折算后的上網電量按照每千瓦時0.65元執行標桿電價;

　　(3)對于沼氣發電項目上網電量仍按照發改價格[2006]7號文之規定，按照每千瓦時0.25元進行補貼。

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　　需要注意的是，因為生物質發電項目享有的補貼電價含增值稅，但自2008年開始，對于符合條件的生物質發電項目因售電取得的收入實行增值稅即征即退政策，因此在實行增值稅即征即退政策之后，生物質發電項目收到的電價補貼均已經是扣除了增值稅之后的金額。

　　三、電價補貼年限：從15年到82500小時

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　　發改價格[2006]7號文規定下的15年補貼期限

　　發改價格[2006]7號文在明確了生物質發電項目補貼電價標準統一為每千瓦時0.25元的同時，也明確規定了發電項目自投產之日起，15年內享受補貼電價，運行滿15年后，取消補貼電價。雖然后續發布的發改價格[2010]1579號文、發改價格[2012]801號文分別對于農林生物質發電項目和垃圾發電項目的電價補貼確定為標桿電價，但是補貼年限一直未有變更;

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　　82500小時的落地以及與15年的差異

　　(1)2020年1月20日，財政部、國家發改委和國家能源局聯合下發了《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》(財建[2020]4號)(下稱：財建[2020]4號文)，對于已經按照規定核準備案、全部機組完成并網，同時經審核納入補貼范圍的可再生能源發電項目，按合理利用小時數核定中央財政補貼額度;

　　(2)對于合理利用小時數的具體含義，則在2020年9月29日發布的《關于<關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見>有關事項的補充通知》(財建〔2020〕426號)(下稱：財建〔2020〕426號文)予以明確，即：生物質發電項目全生命周期合理利用小時數為82500小時。對于一個生物質發電項目而言，這一規定意味著在項目最多可以享受的補貼電量總額=項目容量×項目全生命周期合理利用小時數。其中，項目容量按核準(備案)時確定的容量為準，如項目實際容量小于核準(備案)容量的，以實際容量為準。

　　(3)這里需要特別說明是，雖然財建〔2020〕426號文規定了生物質發電項目合理利用小時數，但是原來的15年補貼年限的規定并未失效，只是在計算項目可享受的電價補貼過程中，按照“補貼退坡”的原則進行取舍：

　　① 生物質發電項目享受的電價補貼不再按照固定年限15年進行發放;

　　② 如果生物質發電項目根據合理利用小時數核算的全生命周期補貼電量在未屆滿15年之前已經全部上網并享受了電價補貼，則對于未屆滿15年的剩余期限內項目產生的剩余電量，則不再享有電價補貼。這對于生物質燃料供應充足、產能利用率高且噸發電量高的優質生物質發電項目而言，無疑是一個利空;

　　③ 如果生物質發電項目在15年內因為產能利用率低等原因，導致享受電價補貼的上網電量未達到根據合理利用小時數計算的全生命周期補貼電量，則僅能根據實際上網電量享受電價補貼，15年補貼期限屆滿后項目新增發電量也不再享受中央財政補貼資金，而是核發綠證準許參與綠證交易;

　　④ 另外，還需注意的是，對于電價補貼計算起點由原來的項目投產之日變更為項目并網之日。

　　四、納入電價補貼必要條件的變遷

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　　根據發改價格[2006]7號文之規定，只有在2006年及以后獲得政府主管部門批準或核準建設的生物質發電項目，才可以執行該辦法，享受規定的電價補貼，在2005年12月31日前獲得政府主管部門批準或核準建設的生物質發電項目，仍執行現行有關規定，但筆者并未查詢到2005年12月31日前已經施行的電價補貼規定;

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　　2012年3月14日，財政部、國家發改委和國家能源局于聯合發布了《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》(財建[2012]102號)(下稱：財建[2012]102號文)，適應了簡政放權情形下，部分生物質發電項目的立項已經采取備案制的情形，明確了申請補貼的項目需要是按照國家規定已經完成審批、核準或備案的項目，且應經過國家能源局的審核確認。另外，申請補貼的項目上網電價還需滿足已經價格主管部門審核批復這一前提。對于符合規定范圍內的項目，由企業按屬地原則向所在地省級財政、價格、能源主管部門提出補助申請。省級財政、價格、能源主管部門初審后聯合上報財政部、國家發改委、國家能源局。經財政部、國家發改委、國家能源局審核通過后，將符合條件的項目列入可再生能源電價附加資金補助目錄。自此，生物質發電項目是否可以享受電價補貼，均需以被列入《可再生能源電價附加資金補助目錄》(下稱：補助目錄)為前提，自2012年至2019年期間，財政部、國家發改委、國家能源局累計發布了7批次包含生物質發電項目的補助目錄;

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　　2016年3月24日，國家發改委發布《可再生能源發電全額保障性收購管理辦法》(發改能源[2016]625號)，規定電網企業需要對其電網覆蓋范圍內，按照可再生能源開發利用規劃建設、依法取得行政許可或者報送備案、符合并網技術標準的可再生能源發電項目承擔全額保障性收購的實施責任;

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　　隨著財建[2020]4號文及其后續政策的陸續出臺，原有的補助目錄不再發布，生物質發電項目想要繼續享受電價補貼政策需要按照新的規則被納入《可再生能源發電補貼項目清單》(下稱：補貼清單)，但是對于納入補貼清單的項目標準叫既有規則發生了巨大的變化，而且還處于不斷完善的過程中：

　　(1)根據財建[2020]4號文之規定，對于已按規定核準(備案)、全部機組完成并網，同時經審核納入補貼范圍的生物質發電項目，將按照合理利用小時書核定中央財政補貼額度。對于財政部、國家發改委、國家能源局已經公布的7批補助目錄內的項目直接列入補貼清單;

　　(2)2020年1月20日，財政部、國家發改委和國家能源局聯合發布了修訂后的《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》(財建〔2020〕5號)(下稱：財建〔2020〕5號文)，納入補貼清單的項目需要滿足如下條件：

　　① 對于財建〔2020〕5號文印發后需補貼的新增生物質發電項目，需納入當年可再生能源發電補貼總額范圍內;對于財建〔2020〕5號文印發前的存量項目需符合國家能源主管部門要求，按照規模管理的需納入年度建設規模管理范圍內;

　　② 按照國家有關規定已完成審批、核準或備案;符合國家可再生能源價格政策，上網電價已經價格主管部門審核批復;

　　③ 全部機組并網時間符合補助要求;

　　④ 相關審批、核準、備案和并網要件經國家可再生能源信息管理平臺審核通過。

　　(3)2020年3月12日，財政部辦公廳發布《關于開展可再生能源發電補貼項目清單審核工作有關工作的通知》(財建辦[2020]6號)(下稱：財建辦[2020]6號文)，明確了規定補貼清單申報包括項目初審、省級主管部門確認、項目復核以及補貼清單公示和公布共計四個階段，且對于歷史上已經納入補助名錄的項目進入補貼清單的原則以及納入首批補貼清單項目應當具備的條件進行了再次明確：

　　① 對于此前由財政部、國家發展改革委、國家能源局發文公布的第一批至第七批補助目錄內的生物質發電項目，由電網企業對相關信息進行審核后，直接納入補貼清單;

　　② 規定納入首批補貼清單的可再生能源發電項目需滿足以下條件：a.項目應符合我國可再生能源發展相關規劃;

　　b.所有項目應于2006年及以后年度按規定完成核準(備案)手續，其中生物質發電項目需于2018年1月底前全部機組完成并網;

　　c.符合國家能源主管部門要求，按照規模管理的需納入年度建設規模管理范圍內。

　　d.符合國家可再生能源價格政策，上網電價已獲得價格主管部門批復。

　　(4)2020年9月11日，國家發改委、財政部和國家能源局聯合發布了《完善生物質發電項目建設運行的實施方案》(發改能源〔2020〕1421號)(下稱：發改能源〔2020〕1421號文)規定，2020年申請中央補貼的生物質發電項目必須符合如下條件：

　　① 納入生物質發電國家、省級專項規劃;

　　② 2020年1月20日(含)以后全部機組并網的當年新增生物質發電項目;

　　③ 符合國家相關法律法規、產業政策、技術標準等要求，配套建設高效治污設施，垃圾焚燒發電項目所在城市已實行垃圾處理收費制度;

　　④ 申報情況屬實，并提交信用承諾書，沒有且承諾不出現弄虛作假、違規摻燒等情況。

　　(5)而且，根據發改能源〔2020〕1421號文之規定，對于未納入2020年中央補貼規模的已并網生物質發電項目，結轉至次年依序納入，但是需要中央補貼的在建項目應當在合理工期內建成并網。自2021年1月1日起，即便納入了生物質發電國家、省級專項規劃規劃內的項目，如果已核準未開工的、或者在2021年之后新核準的生物質發電項目全部通過競爭方式配置并確定上網電價，不會被納入后續的補貼清單。

　　(6)2020年11月8日，財政部發布了《關于加快推進可再生能源發電補貼項目清單審核有關工作的通知》(財辦建[2020]70號)(下稱：財辦建[2020]70號文)，再次強調了加快推進補貼清單審核工作進度的要求，其主要內容與財辦建[2020]6號文相近，但是對于擬納入補貼清單的生物質發電項目需滿足的前提條件有新的增補，即要求納入補貼清單的農林生物質發電項目應符合《農林生物質發電項目防治摻煤監督管理指導意見》(國能綜新能〔2016〕623號)要求。

　　五、電價補貼資金來源沿革

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　　自2006年生物質發電項目電價補貼政策實行之日起，《再生能源法》對于上網電價收購可再生能源電量所發生的費用，高于按照常規能源發電平均上網電價計算所發生費用之間的差額，由在全國范圍對銷售電量征收可再生能源電價附加補償。

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　　在同步施行的發改價格[2006]7號文中規定，對于可再生能源發電價格高于當地脫硫燃煤機組標桿上網電價的差額部分，在全國省級及以上電網銷售電量中分攤。并規定可再生能源電價附加由國務院價格主管部門根據可再生能源發展的實際情況適時調整，調整周期不少于一年，截至目前，可再生能源電價附加的征收標準累計進行了5次調整，征收標準由每千瓦時收取0.001元提升至0.019元。

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　　2007年1月17日，國家發改委發布《可再生能源電價附加收入調配暫行辦法》(發改價格[2007]44號)(下稱：發改價格[2007]44號文)，確認可再生能源電價附加由省級電網企業收取并歸集，專款專用。并通過對存在補貼缺口的省級電網公司發放“附加配額”，并由盈余省級電網公司加以收購這種“損有余以補不足”的方式調節全國范圍內的可再生能源電價附加的分配。同時，還要求電網企業按照與發電企業購售電合同規定的時間，按月結電費和補貼。

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　　2011年11月29日，財政部、國家發改委和國家能源局聯合發布《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》(財綜〔2011〕115號)(下稱：財綜〔2011〕115號文)，將可再生能源電價附加以及可再生能源發展專項資金等共同納入可再生能源發展基金。可再生能源電價附加的征集方式變更為由電網企業代征，由財政部駐各地監察專員辦按月向電網企業征收，實行直接繳庫，收入全額上繳中央國庫。

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　　2012年3月14日，財政部、國家發改委和國家能源局聯合發布《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》(財建[2012]102號)(下稱：財建[2012]102號文)，文件明確將符合條件的項目列入可再生能源電價附加資金補助目錄，標志著可再生能源發展正式進入申請補助目錄時代，自2012年至2019年，國家先后發布了七批包含生物質發電項目的《可再生能源電價附加資金補助目錄》。而且，文件還明確了對于可再生能源電價附加補助資金實行按季預撥、年終清算的原則。

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　　根據2012年4月1日施行的發改價格[2012]801號文之規定，垃圾焚燒發電項目享受的電價補貼來源不再僅限于可再生能源電價附加，而是對上網電價高出當地脫硫燃煤機組標桿上網電價的部分實行兩級分攤，將部分補貼壓力轉移給了省級電力公司：

　　(1) 由當地省級電網負擔每千瓦時0.1元，電網企業由此增加的購電成本通過銷售電價予以疏導，這也成為我們所稱的垃圾發電項目中的“省補”;

　　(2) 電價補貼中的其余部分納入全國征收的可再生能源電價附加解決，也就是垃圾發電項目中所稱的“國補”。

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　　根據2020年1月20日頒布的財建〔2020〕5號文，將生物質發電項目按照新增項目和存量項目進行劃分，并對生物質發電項目電價補貼的分配原則進行了調整：

　　(1)對于當年納入國家規模管理的新增項目足額兌付補助資金;

　　(2)對于納入補助目錄的存量項目，由電網企業依照項目類型、并網時間、技術水平和相關部門確定的原則等條件，確定目錄中項目的補助資金撥付順序并向社會公開。就生物質發電項目而言，除自愿參與綠色電力證書交易、自愿轉為平價項目等項目可優先兌付補助資金外，其他存量項目由電網企業按照相同比例統一兌付。

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　　2020年4月3日，國家發改委發布《關于有序推進新增垃圾焚燒發電項目建設有關事項的通知》(征求意見稿)，對于2020年以后申報的垃圾焚燒發電項目，如未納入本地區省級垃圾焚燒發電中長期專項規劃的，所需補貼資金原則上由項目所在省(區、市)負責解決;

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　　根據2020年9月11日發布的發改能源〔2020〕1421號文，對于自2021年1月1日起，對于規劃內已核準未開工、新核準的生物質發電項目全部通過競爭方式配置并確定上網電價，對于新納入補貼范圍的項目(包括2020年已并網但未納入當年補貼規模的項目及2021年起新并網納入補貼規模的項目)補貼資金由中央地方共同承擔，分地區合理確定分擔比例，中央分擔部分逐年調整并有序退出，并且對于需要中央補貼的在建項目應在合理工期內建成并網。

　　六、喪失獲得電價補貼資格的情形

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　　因超比例摻燒常規能源喪失補貼資格

　　作為新能源利用項目的生物質發電項目，往往存在使用燃煤等常規能源進行助燃的情形，為避免存在以利用生物質發電為名，以焚燒常規能源發電享受電價補貼為實，在為生物質發電項目設立電價補貼制度伊始，就規定了摻燒常規能源超過規定比例的生物質發電項目不得享受電價補貼。后來在發布的發改價格[2012]801號文中，對于垃圾發電項目更是規定如果存在以垃圾處理量折算的上網電量低于實際上網電量的50%時，直接將該垃圾發電項目視為常規能源項目，不享受垃圾發電電價補貼：

　　(1) 根據發改價格[2006]7號文之規定，如生物質發電項目中發電消耗熱量中常規能源超過20%的混燃發電項目，視同常規能源發電項目，執行當地燃煤電廠的標桿電價，不享受補貼電價。

　　(2) 根據發改價格[2012]801號文之規定，對于垃圾發電項目，當以垃圾處理量折算的上網電量低于實際上網電量的50%時，視為常規發電項目，不得享受垃圾發電價格補貼;當折算上網電量高于實際上網電量的50%且低于實際上網電量時，以折算的上網電量作為垃圾發電上網電量;當折算上網電量高于實際上網電量時，以實際上網電量作為垃圾發電上網電量。舉例而言：如一垃圾發電項目實際垃圾處理量為1萬噸，對應的折算上網電量應為280萬千瓦時，但如果實際上網電量超過560萬千瓦時的，則該垃圾發電項目則會被視為常規能源發電項目，如實際上網電量高于280萬千瓦時但低于560萬千瓦時的，則其中的280萬千瓦時執行垃圾發電標桿電價，超出部分執行當地同類燃煤發電機組上網電價，如實際上網電量低于280萬千瓦時，則實際上網電量均執行垃圾發電標桿電價。

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　　因虛報垃圾處理量喪失補貼資格

　　根據發改價格[2012]801號文之規定，對于虛報垃圾處理量、不據實核定垃圾處理量和上網電量等行為，將予以嚴肅查處，取消相關垃圾焚燒發電企業電價補貼，并依法追究有關人員責任。

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　　因環保違規行為喪失補貼資格

　　2020年6月19日，財政部和生態環境部發布《關于核減環境違法垃圾焚燒發電項目可再生能源電價附加補助資金的通知》(財建〔2020〕199號)(下稱：財建〔2020〕199號文)明確規定，如垃圾焚燒廠存在因污染物排放超標等環境違法行為被依法處罰的情形，則應核減或暫停撥付國家可再生能源電價附加補助資金。其中對于存在篡改、偽造自動監測數據的垃圾焚燒發電項目，自公安、生態環境部門做出行政處罰決定或人民法院判決生效之日起，電網企業應將其移出可再生能源發電補貼清單。垃圾焚燒發電項目因前述規定被移出可再生能源發電補貼清單的，自移出之日起3年內不得再納入補貼清單，移出補貼清單期間所發電量不予補貼。

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　　因違規申報項目容量喪失補貼資格

　　根據2020年11月8日頒行的財辦建[2020]70號文之規定，可再生能源補貼項目申請補貼清單時，應提交全容量并網時間承諾等資料，如核查證明全容量并網時間與企業承諾不一致，將視情節輕重核減補貼資金。對于經核實的全容量并網時間比企業承諾全容量并網時間滯后3個月及以上，且實際影響價格政策的項目，移出補貼目錄清單，且自移出之日起3年內不得再納入補貼清單，移出補貼清單期間所發電量不予補貼。

　　結語

　　自生物質發電項目電價補貼自誕生伊始，就構成了生物質發電企業利潤的重要來源，也是助推產業迅速發展的重要推手，伴隨著生物質發電項目在內的新能源綜合利用項目蓬勃發展，原有的基于可再生能源電價附加作為主要補貼資金來源的政策難以為繼，新的補貼政策在倒逼各地科學規劃、有序上馬的同時，對于電價補貼開始采取兩級分攤，且中央補貼資金逐步退出的政策，以減輕中央財政補貼面臨的資金缺口。筆者認為，無論新的補貼政策如何轉向，后續的制度銜接都應當以保障生物質發電項目持續穩定發展為必要前提。

編輯：趙利偉