由于大而泛的推廣模式效果不佳，更加精準、更高效率的PPP實踐模式成為各界期待。日前，財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌公開表示，當前要抓好實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力論證等關鍵節點工作，把好關口，切實解決PPP泛化異化問題。據不完全統計，這已經是今年5月以來相關部委第五次就PPP監管表態或發文。實際上，隨著相關監管政策不斷加碼及調整，以往“大水漫灌”式、在大量領域助推PPP的政策漸與現狀脫節，針對特定數個領域更垂直、更精準的PPP推廣模式正在成型。

從“大水漫灌”到精準推進

時鐘撥回到2014年9月，財政部首次專門就PPP模式發布框架性指導意見，一場PPP風暴開始席卷全國多個領域。彼時，大到基礎設施配套建設、小到農業產業園開發，幾乎公共建設各個領域都有PPP合作的身影。

而在2015年5月，國務院辦公廳轉發了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》，明確在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，廣泛采用PPP模式。涉及十多個行業的PPP推廣，本意在于減輕地方政府的財政負擔并充分調動大量民資的積極性。

有了國家政策背書，一時間各領域PPP項目開始井噴。財政部政府和社會資本合作中心公布的數據顯示，短短三年時間內，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目數量近1.4萬個，入庫項目金額突破16.5萬億元，PPP市場的火熱也推動了上市公司PPP訂單和業績呈倍數級增長。

不過去年底以來，情況出現了微妙的變化，有別于此前的“大水漫灌”式普及，更精準、垂直的PPP推廣模式開始成型。財政部發文首次提出了統籌推進公共服務領域深化PPP改革的思路，明確在垃圾處理、污水處理等中央財政給予支持的公共服務領域，可探索開展“強制”試點。隨后，民政部等三部門聯合出臺意見，引導和鼓勵社會資本通過PPP模式，參與養老機構、社區養老體系建設、醫養健融合發展，構建多層次、多渠道、多樣化的養老服務市場。

政策寬泛  民資卻步

“過去‘普降暴雨’的推廣模式過于寬泛，反倒使得民資‘眼花繚亂’，不敢輕易投資，確實到了需要調整的時機”，首經貿大學產業經濟研究所所長陳及分析稱，實際上PPP模式絕對不是無所不包，相關部門應該集中財力和精力，引導民資進入那些真正具有潛力并且能夠實現突破的領域。

在陳及看來，污水處理、養老之所以能占得PPP重點推廣的先機，與自身項目性質關系密切，污水處理是城市經濟社會發展的重要需求之一，在改善環境的同時也具有一定的預期收益；而隨著中國老齡化程度不斷深化，養老需求激增，但大部分地區尤其是一線城市養老設施服務嚴重不足，是典型的賣方市場，同樣具有較高的預期收益。“更重要的是，上述項目都屬于長期持久建設項目，發展前景穩定，政府資金的先期進駐更是給民資吃下了‘定心丸’。”

大岳咨詢有限公司總經理金永祥則指出，根據規定，PPP模式主要適用于公共產品和公共服務領域，諸如自來水、教育等，但是房地產項目并不是公共項目，此前，有地方出現的商業地產項目借PPP的旗號大行其道就是明顯的違規。

而PPP整體監管收緊的背后，則是頻現的諸多亂象，尤為突出的是PPP適用范圍“泛化”問題，史耀斌曾公開表示，有一些地方政府將房地產等純商業化項目拿來包裝成PPP，借助“綠色通道”實現快速審批和融資，不僅繞過相關產業政策監管，也會影響宏觀調控效果。

“如果在當前的大背景下，地方政府推廣PPP尚不知道節制、謹慎，那么不僅最終效率低下，也會因為持續過熱的投資、連續上馬的項目加劇地方財政風險”，陳及告訴北京商報記者，我國強化對PPP監管正是為了防止這類情況發生。

高效新模式漸成型

分析認為，精準化和強監管都只是總結過去經驗做出的第一步調整。實際上，在歷經三年的PPP模式推廣，我國相關部門正積極探索契合當前經濟管理體制，且能有效推進PPP的管理路徑。

陳及直言，要實現精準化、垂直化的PPP管理，應該讓政府主管部門在主管領域的PPP項目上擁有絕對話語權，而不是僅靠成立一個新投資公司包攬一切，過去由于領域交叉，個別監管部門專業能力不足卻亂伸手，未來新的管理模式或許有望實現權力界限分明，做得好獎勵、做不好懲罰。在陳及看來，今后環境治理和基礎設施建設領域都十分適合PPP模式的深入推廣，如何提升現有公共產品市場化空間則有待進一步探討，“香港地鐵在建設過程中實現了地上地下商業全面開發，確保公共領域有更多自由空間和更高的盈利水平，這一點值得內地借鑒嘗試”。

“凡不屬于公共項目的私人產品都不適合也不應該運用PPP模式加以開發，未來我國針對房地產等項目的‘偽PPP’、PPP模式‘泛化’問題需要給予更嚴格的監管”，金永祥向北京商報記者分析稱，在更規范化的監管模式形成后，金融機構的合規審查勢必更加嚴格，被排除在公共產品、公共服務領域以外的項目更加難以得到政策支持，尤其是銀行資金支持，這就從源頭上卡死了違規。

近期重點領域推廣PPP模式相關政策

2016年8月

國家發改委發布《切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》，要求做好能源、交通運輸、水利等基礎設施領域PPP推進工作

2016年10月

財政部發布《在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》，提出在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，可探索開展“強制”PPP試點

2017年5月

財政部、農業部聯合發布《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》，明確將鼓勵社會資本參與農業綠色發展、高標準農田建設等六個領域的公共產品和服務供給

2017年8月

民政部等三部委發布《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》，鼓勵運用PPP模式推進養老服務業供給側結構性改革。

編輯：劉影