根據(jù)E20研究院《中國城市生活垃圾處理行業(yè)分析報告（2017版）》測算，2016年底，全國已運行焚燒垃圾廠處理規(guī)模28萬噸/日；2020年，預(yù)計達(dá)到51萬噸/日。2017年到“十三五”期末新增量高達(dá)23萬噸/日，投資需求達(dá)到1000億元。

2.生活垃圾焚燒存量資產(chǎn)可PPP市場化的空間約8萬噸/日，政府專業(yè)平臺自建項目占比約30%

生活垃圾焚燒PPP模式成熟，市場化程度最高，且根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心的統(tǒng)計，垃圾焚燒項目70%由非屬地性市場競爭主體所獲得。同時，這類項目非常受到資本市場歡迎，交由本地專營公司承擔(dān)也大大提升了這些平臺公司的專業(yè)屬性，因此這類存量項目TOT的可能也不大，生活垃圾焚燒存量項目PPP市場化空間基本可以忽略不計。類似污水項目，這類項目運營性強，存在很多項目未入庫的現(xiàn)象。

3.當(dāng)前情況分析和政策建議

根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有152個，總金額約為732億元，項目數(shù)落地率約為25.66% ，落地項目數(shù)39個，落地項目金額合計218億，項目投資額落地率29.76%。

垃圾焚燒BOT商業(yè)模式類似污水項目，而面臨環(huán)保監(jiān)管的壓力則更甚于此。當(dāng)前，環(huán)保部剛剛開啟“裝樹聯(lián)”大行動，對之前已經(jīng)占據(jù)七成焚燒市場的社會資本的盈利穩(wěn)定性產(chǎn)生了影響，原因是很多低價項目低質(zhì)運行，無論煙氣、飛灰還是滲濾液達(dá)標(biāo)率都不能令人滿意，但環(huán)保要求提高所帶來的處理成本政府未必能及時給與補貼。這些都有待觀察，不過也是必須完成的任務(wù)。

之所以環(huán)保部在這次“達(dá)標(biāo)計劃”行動中率先把垃圾焚燒作為主要目標(biāo)，原因是老百姓對二惡英排放極度不放心，很多地方因為鄰避和選址問題嚴(yán)重推延進(jìn)度。那么，正如王守清教授所言的5P模式中，公眾關(guān)系在這類PPP項目中顯得尤為重要。包括項目設(shè)計中對公眾開放和環(huán)境優(yōu)化度的考慮，包括社會資本在這方面的主動安排和溝通能力的建設(shè)。

垃圾焚燒領(lǐng)域新的技術(shù)理念也在日趨成熟。2014年，“藍(lán)色焚燒”概念首次提出，近年來則已由“提出理念、問題導(dǎo)向、注重質(zhì)量”的藍(lán)色焚燒1.0提出理念時代開始，經(jīng)過“完善構(gòu)思、產(chǎn)品導(dǎo)向、追求價值的”的藍(lán)色焚燒2.0效果時代，發(fā)展到目前“構(gòu)建產(chǎn)品、形成品牌、輸出標(biāo)準(zhǔn)”的藍(lán)色焚燒3.0產(chǎn)品時代，有望逐漸引領(lǐng)垃圾焚燒在工業(yè)技術(shù)水平、建設(shè)運營標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保控制指標(biāo)方式走向極致化。

除了垃圾焚燒以外，生活垃圾末端處置還有兩個細(xì)分市場值得點到，一個是填埋場，目前一些填埋場通過PPP的轉(zhuǎn)讓并銜接焚燒廠BOT的新的建設(shè)安排，既提高了填埋場作業(yè)的管理水平，又提早為垃圾焚燒場的爐渣和飛灰去處做了安排，有些填埋場還可以結(jié)合焚燒廠建成運行后進(jìn)行復(fù)生，這些都可以緩解當(dāng)前土地緊張、選址困難的問題。還有一個是垃圾分類后廚余BOT廠的建設(shè)，配合國家的垃圾分類行動，變得非常必要。

（五）環(huán)衛(wèi)服務(wù)PPP市場空間（存量轉(zhuǎn)換比新增空間更大）---新增市場空間600億，存量800億，預(yù)計十三五期間狹義PPP落地年運營費為300億人民幣。

1.環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)新增運營市場總額將超600億元/年

環(huán)衛(wèi)服務(wù)包括垃圾清掃和收轉(zhuǎn)運系統(tǒng)。環(huán)衛(wèi)服務(wù)一直面臨人力占比高、機械化程度低、服務(wù)質(zhì)量不盡如人意的問題，在政府和公眾對環(huán)衛(wèi)質(zhì)量要求持續(xù)提高的背景下，市場化、專業(yè)化成為大趨勢。環(huán)衛(wèi)市場化正在快速推進(jìn)，具體可以通過非PPP的短期購買服務(wù)模式（類似委托運營），也可以通過PPP模式（尤其是當(dāng)包含轉(zhuǎn)運站設(shè)施建設(shè)后），同時也出現(xiàn)了一些環(huán)衛(wèi)一體化（集成后端處置設(shè)施）的案例。

根據(jù)E20研究院《3.0時代下的環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場分析報告》統(tǒng)計分析，我國環(huán)境衛(wèi)生行業(yè)市場化空間在未來幾年內(nèi)會快速釋放，到2020年，清掃市場總空間將接近1500億。據(jù)E20研究院統(tǒng)計分析，到2020年生活垃圾收運市場總空間將超過200億。2015年全國城市及縣城環(huán)衛(wèi)整體市場規(guī)模已超過1100億元，估計到2020年將達(dá)到1700億元以上，預(yù)測市場化新增市場達(dá)到600億（可能通過PPP和政府購買服務(wù)兩種方式實現(xiàn)，因為其建設(shè)性較弱、但服務(wù)性突出，可以歸為廣義的PPP）。

此外，國家當(dāng)前全力推進(jìn)的垃圾分類正在形成以購買服務(wù)為主要方式的市場化空間，比如成都、貴陽等地均推出了購買垃圾分類服務(wù)的項目，除了末端可以按PPP方式建設(shè)廚余設(shè)施，垃圾分類本身也類似前述的情況，通常以政府購買服務(wù)方式委托運營，可以歸為廣義的PPP方式，而本文中暫不對此進(jìn)行測算。

2.環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)運營市場空間約1000億元，尚未通過PPP或購買服務(wù)進(jìn)行市場化的存量占比約80%

環(huán)衛(wèi)支出原來一直在政府公共服務(wù)預(yù)算中穩(wěn)定列支，由于費用來源有保障，有歷史慣性，因此轉(zhuǎn)為市場化的保障性較好，存量項目市場化速度很快。當(dāng)然，這類項目不同于垃圾焚燒廠，后者屬于資本密集型，而環(huán)衛(wèi)市場化則會形成勞動密集型的社會資本的企業(yè)類型。

環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)市場化項目多采用政府購買服務(wù)或PPP運作模式；因其輕資產(chǎn)屬性、現(xiàn)金流持續(xù)穩(wěn)定、績效考核標(biāo)準(zhǔn)清晰等原因，環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)目前備受市場關(guān)注，社會資本正躍躍欲試；隨著考核績效的標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)期限的長期化，環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)有望完成從政府購買服務(wù)到PPP轉(zhuǎn)型。

3.當(dāng)前情況分析和政策建議

根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心分析，目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有55個，總金額約為73億元，項目數(shù)落地率約為23.64% ，落地項目數(shù)13個；落地項目金額合計24億，項目投資額落地率32.98%。

當(dāng)前環(huán)衛(wèi)PPP存在的一個問題是，出于效率考慮，如果不涉及固定設(shè)施投資建設(shè)，而僅僅是垃圾清掃部分的市場化，建議用期限5年以內(nèi)的購買服務(wù)應(yīng)該對政府利益和效率提高更有益。但各地利用市場手段提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的理念逐漸形成，改善城市環(huán)境和提升城市形象的意愿強烈，推動國家衛(wèi)生城市等建設(shè)的積極性高，因此大量環(huán)衛(wèi)PPP開始出現(xiàn)。比如，海口市下轄城區(qū)已全面實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)PPP市場化運作；山東、河南、河北等地，縣級城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項目數(shù)量多。

值得關(guān)注的一個現(xiàn)象是，有些地方可能出于融資、關(guān)聯(lián)運營等方面考慮，將環(huán)衛(wèi)項目捆綁其他類型項目進(jìn)行綜合操作。有些捆綁具有合理性，是關(guān)聯(lián)性項目的打包，比如和前端垃圾分類、后端垃圾處置環(huán)節(jié)的打包，以及和道路周邊部分綠化的打包。但有些復(fù)合型項目，比如將環(huán)衛(wèi)和停車場、水庫、污水處理等綜合打包，可能因建設(shè)運營要求、績效標(biāo)準(zhǔn)、回報機制不同，打包交由一個社會資本方的合理性有待評估：過多無關(guān)聯(lián)屬性不同的項目盲目打捆，由于各專業(yè)的能力需求不同，大大限制了合格的社會資本的出現(xiàn)，也不利于運營效率的提升。

編輯：李丹