近期，PPP圈內(nèi)大佬們熱議PPP立法，看了各方評(píng)論，感覺(jué)還有很多重要問(wèn)題未能達(dá)成共識(shí)，貌似立法條件并不成熟。如果倉(cāng)促推出高層次卻脫離實(shí)際的法規(guī)，后果必然是PPP本身被進(jìn)一步邊緣化，法規(guī)也成為具文。建議對(duì)以下問(wèn)題充分討論，達(dá)成共識(shí)，才有條件討論具體法條。

一、PPP的內(nèi)涵

竊以為，要區(qū)分理念層次的PPP與作為實(shí)施模式的PPP。從理念層次看，PPP是在公共治理理念下，政府作為承擔(dān)提供基本公共服務(wù)政治責(zé)任的一方，放下身段與各類(lèi)社會(huì)資本平等合作，整合包括融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面的市場(chǎng)主體的資源和能力，讓各方各盡所能、按貢獻(xiàn)獲取合理收益，共同提高基本公共服務(wù)全生命周期內(nèi)的綜合效率。以這一理念作為指導(dǎo)，PPP的范圍可以包括全部基本公共服務(wù)提供領(lǐng)域，具體模式也可以百花齊放，并無(wú)一定之規(guī)。理念意義上的PPP，是不考慮現(xiàn)實(shí)約束條件的理想化狀態(tài)，可以天馬行空，無(wú)所不能,卓然獨(dú)立，壓倒一切。

作為實(shí)施模式的PPP，則需要尊重歷史、立足現(xiàn)實(shí)、適度超前，推進(jìn)PPP模式在行穩(wěn)不翻船的前提下適度追求詩(shī)和遠(yuǎn)方。立法要規(guī)范的是作為實(shí)施模式的PPP，而不是寫(xiě)論文意義上的理念意義上的PPP。立法要規(guī)范的是能落地的具體PPP模式，而不只是弘揚(yáng)浮在空中的PPP理念。立法需要直面PPP實(shí)施過(guò)程中的實(shí)然問(wèn)題，不能只提虛頭八腦的應(yīng)然問(wèn)題。

二、當(dāng)前PPP立法需要直面的重點(diǎn)問(wèn)題

1、PPP模式作為基本公共服務(wù)提供模式之一，與其他提供模式之間的區(qū)別需要明確，特別是與政府直接投資、融資平臺(tái)投資、純市場(chǎng)化模式之間的關(guān)系。

2、PPP模式作為利益協(xié)調(diào)關(guān)系最為復(fù)雜的實(shí)施模式，需要明確各方的法律關(guān)系，特別是政府與其他各方之間的法律關(guān)系，這種明確要于法有據(jù)且約束有力。

3、立法需要明確PPP模式與特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之間的關(guān)系，簡(jiǎn)單的回避只會(huì)造成混亂，特別是對(duì)已經(jīng)簽約項(xiàng)目可能造成法律變更等方面的實(shí)質(zhì)性麻煩。

4、在國(guó)內(nèi)諸多領(lǐng)域還缺乏能搞定融資、施工和運(yùn)營(yíng)全生命周期各項(xiàng)工作的綜合投資運(yùn)營(yíng)商的背景下，多方組成聯(lián)合體類(lèi)社會(huì)資本是主流，對(duì)聯(lián)合體內(nèi)部各方之間的法律關(guān)系必須明確。

5、PPP模式需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序選擇社會(huì)資本，其程序上的要求比傳統(tǒng)的工程招標(biāo)、服務(wù)采購(gòu)更為復(fù)雜，需要總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行規(guī)范。

6、立法需要明確相關(guān)部委應(yīng)當(dāng)按職責(zé)依法制定規(guī)范性文件，并且要對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行嚴(yán)格的合法性審查，防止濫發(fā)文件、發(fā)賭氣文件，給地方政府明確統(tǒng)一的政策性指導(dǎo)。

7、PPP模式涉及面廣，實(shí)施主體是整體意義上的地方政府，而不是地方政府的某個(gè)或某些部門(mén)。立法需要指導(dǎo)地方政府一盤(pán)棋運(yùn)作，而不受有關(guān)部委權(quán)力之爭(zhēng)的干擾。

8、需要對(duì)土地、財(cái)政、稅收、金融、國(guó)資等方面的配套改革做出部署，形成良好的外部環(huán)境，為各方形成合理預(yù)期。

9、PPP模式必定會(huì)面對(duì)經(jīng)常性的重新談判，PPP項(xiàng)目的失敗也是常態(tài)，需要明確爭(zhēng)議解決機(jī)制和法律救濟(jì)手段，維護(hù)公共利益與各方合理利益。

以上意見(jiàn)，拋磚引玉。

清華大學(xué)PPP研究中心特聘高級(jí)專(zhuān)家，國(guó)家發(fā)改委PPP專(zhuān)家?guī)於ㄏ蜓?qǐng)專(zhuān)家，中國(guó)資產(chǎn)證券化研究院PPP專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任委員,中國(guó)水網(wǎng)特約評(píng)論員，E20研究院PPP專(zhuān)委會(huì)成員。注冊(cè)會(huì)計(jì)師,清華大學(xué)管理學(xué)博士，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者。2000年以來(lái)一直在基礎(chǔ)設(shè)施投融資與資產(chǎn)證券化領(lǐng)域從事實(shí)務(wù)、研究和政策制訂工作。組織了上海老港生活垃圾填埋場(chǎng)國(guó)際招商、上海浦東自來(lái)水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓等標(biāo)桿性項(xiàng)目，并為西寧市、寶雞市等地方政府提供項(xiàng)目融資全流程咨詢(xún)服務(wù)。主譯的《基礎(chǔ)設(shè)施投資策略、項(xiàng)目融資與PPP》、擔(dān)任副主編的《PPP與資產(chǎn)證券化》已出版發(fā)行，還參加《資產(chǎn)證券化操作手冊(cè)》(第二版)、《REITs投資指南》等多本相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)著作的編譯工作。

編輯：程彩云