二是即使市場參與者能夠識(shí)別這類項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，但由于地方政府推出項(xiàng)目有先后順序，推出在先的項(xiàng)目占用了政府的財(cái)政支付能力，使得推出在后的項(xiàng)目無法獲得社會(huì)資本投資和金融機(jī)構(gòu)融資。而推出在先的項(xiàng)目，很多不是國計(jì)民生的重點(diǎn)項(xiàng)目，是一些面子工程和形象工程項(xiàng)目，甚至是地方政府的奢侈工程(如某些地方政府以建“文化中心”、“體育公園”的名義建設(shè)政府辦公大樓、高爾夫球場)，而推出在后的環(huán)保、水利等國計(jì)民生工程，卻因財(cái)政支付責(zé)任已突破“10%紅線”，政府支付能力不足而無法推行。如果不對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行準(zhǔn)入審核，這一問題無法避免。事實(shí)上，在PPP的基本制度——國家發(fā)改委2014年頒行的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào))》中，這一思想已有所體現(xiàn)：“2724號(hào)文”在“操作模式選擇”部分，對(duì)“非經(jīng)營性項(xiàng)目”提出了“要合理確定購買內(nèi)容，把有限的資金用在刀刃上，切實(shí)提高資金使用效益”的具體要求。

二、對(duì)策與建議

在黨中央、國務(wù)院提出“加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)”、“依法保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)”，“決不能‘新官不理舊賬’”的今天，對(duì)于與政府信用和私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)密切相關(guān)的PPP項(xiàng)目和和基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目，由于GDP導(dǎo)向和地方政府投資沖動(dòng)，不能依靠地方政府的自律自我控制，而是要從體制機(jī)制上入手，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)。

筆者建議，相關(guān)政策制定部門應(yīng)建章立制，至少在三個(gè)方面對(duì)PPP項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目予以準(zhǔn)入規(guī)范：

1.一視同仁。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目，無論采取何種模式，只要涉及到政府支付義務(wù)(包括政府購買服務(wù)的工程項(xiàng)目)，都按“政府資本性支出”統(tǒng)籌規(guī)范，都納入一定的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，確保政府債務(wù)、政府支付責(zé)任可測、可控。

2.總量控制。對(duì)于擬投資建設(shè)的回報(bào)方式為政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，根據(jù)地方財(cái)政收入、財(cái)政支出等財(cái)力指標(biāo)，設(shè)定政府支付責(zé)任的總量控制紅線(例如PPP為“10%”，其他非PPP為“10%”)，引導(dǎo)地方政府在總量控制范圍內(nèi)發(fā)起PPP項(xiàng)目，以及其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

3.先后順序。地方政府推出的政府負(fù)有支付義務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)有先后順序，關(guān)系國計(jì)民生的、為最廣大人民群眾受益的項(xiàng)目必須優(yōu)先推出，必須確保支付;對(duì)于“文化中心”、“體育中心”、“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”等項(xiàng)目，要嚴(yán)格評(píng)估其必要性，嚴(yán)格審核和控制其建設(shè)內(nèi)容、總投規(guī)模，確需建設(shè)的，內(nèi)容和規(guī)模合理的，予以核準(zhǔn);對(duì)于盲目建設(shè)的形象工程、面子工程、奢侈工程，應(yīng)不予核準(zhǔn)。

這些標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行、監(jiān)督、核準(zhǔn)工作，應(yīng)由高于項(xiàng)目實(shí)施所在地方政府的機(jī)構(gòu)或部門獨(dú)立行使，且應(yīng)確保這些工作不受地方政府的干涉。

有人可能會(huì)提出質(zhì)疑：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如果設(shè)置前端準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，與“放、管、服”(簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù))的精神不符。事實(shí)上，李克強(qiáng)總理提出的“把能取消的前置審批項(xiàng)目盡量取消，“能給市場做的要盡量還給市場”，是有一個(gè)前提，即“在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下”。因此，對(duì)于完全市場化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，即使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，不需要設(shè)置前端準(zhǔn)入;但對(duì)于涉及到政府支付義務(wù)的項(xiàng)目，設(shè)置前端準(zhǔn)入，即是“加強(qiáng)監(jiān)管的前提”，其精神實(shí)質(zhì)是對(duì)于不同類型的項(xiàng)目，要做到分類實(shí)施，有收有放。

作者簡介：張繼峰，國家發(fā)改委PPP專家?guī)旖鹑趯＜?，?cái)政部PPP專家?guī)熵?cái)務(wù)專家，武漢大學(xué)國際法研究所(國家高端智庫)兼職研究員、智庫專家，現(xiàn)任北京云天新峰投資管理中心(有限合伙)合伙人。

本文系作者獨(dú)著《PPP項(xiàng)目融金術(shù)：融資結(jié)構(gòu)、模式與工具》一書內(nèi)容節(jié)選。該書將于近期出版，敬請關(guān)注。

附：《PPP項(xiàng)目融金術(shù)：融資結(jié)構(gòu)、模式與工具》目錄

第一章PPP模式概述

第一節(jié)PPP模式在中國的演變

一、PPP的概念界定

二、PPP模式在中國的發(fā)展

第二節(jié) PPP模式在中國的現(xiàn)狀

一、PPP的“火”

二、PPP的“難”

第三節(jié) PPP模式的特征和本質(zhì)屬性

一、PPP模式的特征

二、PPP模式的本質(zhì)屬性

第二章PPP模式的法律體系、問題及立法建議

第一節(jié)PPP模式的法律關(guān)系

一、PPP及相關(guān)概念的法律關(guān)系

二、PPP項(xiàng)目參與主體的法律關(guān)系

第二節(jié) PPP現(xiàn)行法律體系及其問題

一、PPP現(xiàn)行法律性文件體系

二、PPP現(xiàn)行法律體系存在的問題

第三節(jié) PPP立法模式、立法原則和立法建議

一、PPP立法模式選擇

二、PPP立法原則

三、PPP立法建議

第三章PPP項(xiàng)目投融資概述

第一節(jié) PPP項(xiàng)目投融資基本概念

一、投融資的概念、分類及相關(guān)政策

二、PPP項(xiàng)目投融資的主體

三、PPP項(xiàng)目投融資的特點(diǎn)

四、PPP項(xiàng)目投融資與公司投融資的區(qū)別

第二節(jié) PPP項(xiàng)目投融資的理論及其本質(zhì)

一、PPP項(xiàng)目投融資理論

二、PPP項(xiàng)目投融資的本質(zhì)

第四章PPP項(xiàng)目投融資的結(jié)構(gòu)、要素與模式

第一節(jié) PPP項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)概述

一、股權(quán)結(jié)構(gòu)

二、債權(quán)結(jié)構(gòu)

三、債本結(jié)構(gòu)

第二節(jié) PPP項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)的核心要素

編輯：程彩云