導讀：E20環境平臺作為環保領域的縱深平臺，基于生態環保領域是我國“十三五”規劃及相關政策的一個重點，“十三五”期間此領域投資項目仍將迎來高峰。為了促進生態環保PPP項目更好的落地，E20環境平臺特組織圍繞“市政環保領域PPP發展走向”主題的第十四期鏗鏘三人行。

2014年國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)文發布將PPP作為地方政府舉債融資機制的一種，既與中央部委對PPP相關文件一脈相承，又從國務院的高度對PPP給予認可。從14年初步的發端到現在，以財政部第三批示范的發布、國家發改委發布的關于印發《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》的通知、財政部發布的《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》、兩部委都頒布的專家庫等為代表，PPP在中國經歷了兩年多的蓬勃發展，取得了全世界都為之矚目的成績。

E20環境平臺作為環保領域的縱深平臺，基于生態環保領域是我國“十三五”規劃及相關政策的一個重點，“十三五”期間此領域投資項目仍將迎來高峰。為了促進生態環保PPP項目更好的落地，E20環境平臺特組織圍繞“市政環保領域PPP發展走向”主題的第十四期鏗鏘三人行。此次三人行活動請到國家發改委投資研究所體制政策室主任吳亞平、錦天城律師事務所合伙人律師劉飛，活動由E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長薛濤主持。

吐槽點一：大型的環保PFI項目怎么做?

這里所說的大型PFI項目有兩個特點。(一)具有綜合性，比如海綿城市、流域治理、土壤修復等項目，這類項目比較綜合、比較大型、工程造價金額比較高。(二)政府付費類里按可用性付費的一類，沿用了英國PFI(Private Finance Initiative)的名稱，其不同于自來水廠(有使用者付費)、污水廠和垃圾焚燒廠(政府付費，但具有以量為付費的基礎)，此類項目沒有具體的使用者、也沒有使用量，不存在使用者付費基礎，是完全政府付費的純公益類項目。

吳亞平：社會資本早期介入方案設計，純公益項目考慮正外部性。

社會資本早期介入PFI項目方案設計，以期實現全生命周期最低的成本控制和最高的效率

公益性項目大家都主要采取PFI方式來做，全部要靠政府付費，很難把握是不是真正能夠實現全生命周期最低的成本控制、最高的效率問題。個人比較擔心，由于社會資本進入要考慮收益，但純公益性項目不能通過降低成本來彌補社會投資者收益這塊。

如果社會資本能夠在更早期介入PFI項目方案的設計，這樣方案設計的時候就能夠發揮社會投資者的專業優勢來優化設計，即用專業的人做專業的事。通過早期介入優化方案來降低成本，提高效率。

純公益項目需考慮正外部性

純公益性項目可以考慮它的正外部性。比如區域環保治理好后周圍的生態濕地公園;流域治理周圍環境的升值可以轉變成為項目公司或是社會資本的財務收益。若方案設計期間可把項目正外部性想方設法通過商業模式創新變成項目公司的財務收入，這樣政府付費可以相對降低一塊?對政府來講實現了物有所值?

劉飛：PFI工程可用性付費模式及項目外部性收益的合法性

所謂的大型PFI項目為什么說它類似舊BT或完全是舉債的行為?

大部分PFI項目是可用性付費項目，僅跟建成以后的可用性掛鉤。比如海綿城市項目，總投資30億，建成后根據一些竣工驗收標準進行驗收。若竣工驗收的指標完全達到，總投資就鎖定了，總投資在十年期間付完而沒有一個變量，有點類似拉長版的BT。但會有人說政府付費期限拉長了，萬一工程出了問題，政府可能不付費，但從合同來嚴格看，政府沒有權力因為運營的問題或海綿城市運營績效指標沒有達到而扣款。正是這樣的工程可用性付費模式，導致所謂大型PFI項目中，大部分投資人都是重建設輕運營。

金融機構認為參與PFI項目存在非常大的風險，其所有的資本都投的是債性資金，非常難要求其純投股權，即使以股的形式投入，到最后的架構中，不管誰列后還是會成為債權。

項目外部性收益需要考慮：收益哪里來?政府從哪里付費?

大型PFI項目鎖定不了具體的使用者，也鎖定不了量。既不能按使用者付費，不能按量收費，只能按運維標準來付費，這導致政府的付費壓力，出現了財政資金不足與大型PFI項目要做的矛盾。真正實現PPP物有所值的有效方法，就是讓投資人開發此種項目的經營性，比如修建一條路、路上做廣告牌、開餐館、做地面停車位等;另外，周邊土地增值的分享，目前沒有合法的途徑。

吐槽點二：PPP強調專業的人做專業的事，政府應重視，倒逼專業水平的提高，實現效率的整體提升

吳亞平：需要政府、投資者、銀行和咨詢機構四大專業機構

其一政府要專業。政府僅想通過PPP融資，不能從本質理解PPP是不專業的表現。

其二投資者要專業。只有專業才能提高效率，才可能識別風險，最終實現物有所值。

其三銀行要專業。目前包括開發型金融機構、政策性銀行、特別是商業銀行都習慣做打包業務，比如與地方平臺合作，簽訂的框架協議里打包許多項目。但PPP是精耕細作的業務，是通過一個一個項目推進的，基于項目本身的融資是比較主流，也是很重要的一種方式。現在政府要通過社會資本的信用融資，銀行需通過踏實做項目評審、做項目信用評價、盡職調查提升專業度。

其四咨詢機構要專業。近三年PPP重復了公建公營時期在咨詢業的悲劇，咨詢機構編的實施方案很重要，但由于PPP市場的爆發，市場上咨詢很多缺少專業性。

劉飛：PPP的良性發展需要政府、社會資本、金融機構、咨詢公司和行業的融合促進

咨詢業的發展與項目的增長速度不匹配。2014年項目大量上馬，業內較早的咨詢機構面臨著項目多做不過來的局面，后續業內號稱做PPP咨詢的機構如雨后春筍般蓬勃的生長，到2014年下半年2015年上半年咨詢項目處于爭搶狀態，這導致了咨詢項目價格的大幅度下滑。

PPP想要做成功，需要具備財務、法律、行業、融資、資本運作及商業(其他幾個的融合)等方面的人才。比如流域治理、海綿城市的環保類項目，不僅僅是一個PPP項目，不能僅看作是一個商業模式，而是一個行業項目。PPP項目需要多個專業的融合，如財務、法律、行業、融資、資本運作及商業(其他幾個的融合)等。

PPP的良性發展需要政府、社會資本、金融機構、咨詢公司和行業的融合促進。目前發展的現狀，從社會資本來看，投資的是工程，對運營沒有把握，不可能承擔運營的風險;從金融機構角度來看，投資的是債權;從咨詢機構來看，需要咨詢公司參與復雜考核指標的設計，一方面缺少行業專家的前提下，咨詢公司是否真具備設定指標的能力值得質疑;另外一方面即使設計了非常科學的指標，但又與運營指標掛鉤是否緊密值得質疑;作為發起方的政府，目前主要是解決融資問題，建好工程鎖定資金。但PPP的良性發展需要政府、社會資本、金融機構、咨詢公司和行業等多方提升專業度、融合促進，而改變目前缺乏專業的狀況還應該是發起端政府方，政府引導關注專家、公司品牌和團隊，這會倒逼包括咨詢公司在內的多方不斷的成長。

吐槽點三：對兩部委共同推動PPP的發展看法?行業部委如何協調?

兩部委先后出了很多政策文件，有重疊的區域，也可以看到各部委的優勢。比如財政部在預算控制、地方債務控制等方面的優勢，講可承受力多一些，有政府采購法，講采購多一些;國家發改委在立項上、在公共行業體制改革上的優勢，講招投標多一些，先前講特許經營多一些。

吳亞平：工程和服務基本合一的項目，要嚴格按照招投標法要求做，若不具備資格或沒有充分的競爭機制，則不允許

公開招標方式比較適合做的深入，生態環保類項目可能比較適合競爭性磋商

招投標法和政府采購法這兩套法適用的范圍不太一樣，招投標采購最早推出適用于工程采購，政府采購法適用于政府采購，政府采購主要用于非工程領域。

公開招標方式比較適合做的深入，比如不僅做了可研、甚至做了初步設計，甚至把初步設計的投資都作為后面談判的一個重要依據。而競爭性談判、競爭性磋商的方式，如果涉及到需要社會投資者優化方案，社會投資者可能后面會有很多關于方案的調整。比如對于使用者付費的項目，相對來說產出比較容易明確，應用公開招標的方式占主流;而生態環保類項目可能比較適合競爭性磋商。

不同文件要找交集的地方，交集之外的，向上找上位法

從文件中看是絕對的零和一，招投標法和招投標法實施條例規定：“只有通過招投標方式選擇投資人才能免招標”;財政文件里規定：可以通過非招標的方式即競爭性的方式，也可按照招投標法的要求，可不走二次招標。不同文件要找交集的地方，交集之外的，向上找上位法，適用上面的依據。帶有工程的PPP項目，建議采取招標方式，走完招標之后，就可踏實推進。

在基礎設施公共服務領域，基于行業的特點，可以分成三大類。第一類：高度依賴運營來獲利的項目，或者通過來獲得產出的項目，主要是社會事業的項目。第二類，高度依賴工程來提供服務，項目工程達標了，只要可研沒問題，服務基本百分之八九十沒問題。第三類，位于前兩類中間，既需要工程，也需要服務，比如污水處理。工程和服務基本合一的項目，要嚴格按照招投標法要求做，若不具備資格或沒有充分的競爭機制，則不允許。

劉飛：財政核心的邏輯：全生命周期的管理VS發改委核心的邏輯：擔心沒有招投標法后則沒法管理

財政核心的邏輯：PPP項目等于找一個社會資本做全生命周期的管理，最終提供合格的公共服務。

財政主張：只要第一個找社會資本的時候，根據合法的采購程序(五種：公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源采購)，選擇了社會資本，就可第二次免標。即經過合法的采購程序，如果社會資本有資質，可直接承攬項目。

考慮目前我國重工程輕運營的現狀，有沖動做大工程總投，會在可用性付費這部分賺取非常多的利潤。如若政府方非常專業，對施工圖和初設都審的很嚴，也知道單價分別是多少，當把單價鎖定后，上述財政的邏輯沒有任何問題。

發改委的邏輯：不是擔心沒有招投標法啥事，而是擔心沒有招投標法以后，則沒法管理。

比如第一輪，沒有可研、控規、總規，后續所有的投資都是推導測算，但第二輪的工程不經過招標對比價格，怎么控制?

發改委導則與財政導則不存在沖突：財政部導則中說明公開適用招投標法實施細則第九條可以免于招標，但第九條規定必須招標了才能。所以財政部導則未否認此條，兩部委的思路一樣，但現在上位法沒有人突破。

薛濤：擔心競談導致工程利潤及工程質量的失控?

如果沒有走招投標程序，擔心競談導致工程利潤的失控以及工程質量的失控。目前在PFI項目中把控不住，界面無法考核。比如黑臭水體雖有一個水體考核指標，但沒有易感知的指標控制項目質量，導致目前呈現出書面的表格游戲。

吐槽點四(一)：對PPP走向有什么預判和建議?

吳亞平：PPP與特許經營不是并列的關系，PPP包含特許經營

本輪PPP之前，是以BOT為代表的特許經營，交易結構、融資模式、投資回報機制和風險分擔機制都是關注的話題。PPP與特許經營不是并列的關系，PPP包含特許經營。

在我國的特殊體制下，在長期以來公建公營獨大的局面下，特許經營相對來講比較過渡，而且大家易接受。比如涉及政府需要確保市場需求或者保底服務類的項目，特許經營基本是一種標配。

跟排他性直接相關的，是特許經營制度的安排，假如說社會投資者承擔的是需求風險，特許經營就是一個標配。

劉飛：特許經營項目不是看誰付費，而是看區域排他和普遍服務

特許經營項目不能以誰付費為依據，決定是不是特許經營類的項目，主要看是不是按量來付。如果是按量付費的，涉及到另外一個問題，按量付費的項目通常有設定排他性，所謂的排他性就是區域排他。區域排他對應的義務是普遍服務，這是非常難做的。具備特許經營內涵的這種項目，跟誰付費沒關系需要有專門的法律、專門的政策去規定。

吐槽點四(二)：預判一下以后還有特許經營的法律會出臺嗎?以后都叫PPP法，還有特許經營的某些條款?假設出法律，是什么樣的體系架構?

吳亞平：不管法律叫什么，核心是要解決公共服務的效率問題，解決政府的負擔問題，把政府解脫出來，讓專業的人做專業的事。

不管叫PPP法還是特許經營法，核心是要解決公共服務的效率問題，解決政府的負擔問題，把政府解脫出來，讓專業的人做專業的事。不管叫PPP、PFI還是特許經營，有些核心的東西需要我們把握，需要即將出臺的法律把握。兩句核心：一是站在社會資本的角度是投資，怎樣吸引投資?二是站在政府的角度，融資+融智+融制。融資是其一個最重要的功能，把社會資本的資金引進來;用法律去解決融智的問題，要怎樣選擇專業化、技術先進的投資者?融制，基于在公共服務領域國有企業社會單位多，但存在一個共性的問題：效率不高，管理不善的現狀，社會資本顯然有這方面的優勢，要解決制度規則的問題。

法律還需要解決兩個問題，投資回報機制和關于風險分擔的規定動作。

劉飛：從法律機制和整個采購流程上將機制解釋清楚

立法叫什么名字無所謂，只要將機制解釋清楚，從法律機制和整個采購流程上都得有區別，或許更為嚴格，由于涉及到區域的排他，一旦把權力下放，若乙方沒有能力去做，整個區域風險很大。

吐槽點五：環保企業在這一輪波動或者變動中該怎么做?有什么風險，有什么機會?

環保企業在這一輪波動或者變動中，需要多方面提升建設、運營、投融資、研發能力等綜合能力。

劉飛：環保企業需提升技術優勢和綜合能力，具有投資人的概念

環保行業特許經應該說是最傳統的一個領域，環保類PPP項目各種東西五臟俱全，若把環保類的PPP特別像供水和污水這一類的PPP研究透，則復制到其他的領域，原理都是通的。

環保企業技術要有優勢：擁有技術在業內能夠實現公共服務水平、環保處置水平的實質提升。不管是從最終的治理質量或者從治理效率(花錢更少、更經濟)，只有達到這樣的水準，才可能跟現在的巨頭抗衡。基于環保行業已經非常成熟，但凡是環保類的項目，都是爭搶白熱化，不能通過資本與巨頭抗衡，其他環保企業可拼技術上、效率上的提升。

從整個投資結構上，環保企業分析自己的優勢在哪里?做傳統的行業，對融資沒有那么深的概念，需要有投資人的概念，此方面的能力建設非常重要，環保類企業需要在融資方面做好PPP，要具備融資方面的知識，要拓寬這方面的專業能力，比如捆綁比較適當的基金或跟金融機構組成基金，增強自己的融資能力，這個是比較重要的一點。

從做真的PPP和真的做PPP角度去提升運營能力、投融資能力、數據的研發能力等綜合能力。對于傳統的單體項目，法律上的東西和整個商業結構比較傳統;現在涉及到的如海綿城市、黑臭水體治理、土壤治理，需要設計比較適當的機制去保證回報。從現狀來看，此類項目類似簡單的BT或拉長版BT，但整體的趨勢是政府會不斷的優化設計。環保是重運營的，你到底能不能提升?相關企業需要轉變思想觀念，提升需要配備的綜合能力，需要從重建設輕運營現狀出發提升運營能力、投融資能力、數據的研發能力等。

吳亞平：環保企業重在擁有核心競爭力，挖掘產業鏈的效應

環保企業重在擁有核心競爭力。企業能否解決環保問題，非常重要。環保企業練內功是非常重要的，而且品牌和口碑對企業的發展也非常重要。

環保企業還要挖掘產業鏈的效應。環保企業可以從循環經濟的角度出發，在產業鏈上想辦法，提高附加值和商業價值，這也是提高核心競爭力的方法。

吐槽點六：近三年，PPP在融資方面有什么進展?有什么突破?未來有什么趨勢建議?

張繼峰：融資征信問題和期限錯配問題是融資最大的兩個問題

從政府、企業主體角度及法律的角度來看融資最大的兩個問題。第一，投融資的征信問題，PPP項目融資難的最主要原因之一是征信主體的缺失，最難的一個問題。按照43號文和PPP制度，社會資本負責融資，政府不會為融資進行擔保兜底，現在很多施工企業都不會兜底，政府方和施工企業都不征信了，而參與主體就是第三方的金融機構，金融機構是必須要征信的，若不征信則等同于同股同權。第二，期限錯配問題。現實中PPP項目期限太長(20年-30年)，但融資除了保險資金之外能做到15-20年之外;銀行中長期貸款有很少可做到15年;其他的比如股權類的融資，一般情況下不超過5年，若滾動起來的話，不超過10年。

吳亞平：政策圍繞征信完善，可更多采取項目融資運作;全省名周期分階段融資的問題需要設計

政策圍繞征信進一步完善，成立真正的融資擔保基金;可更多的采取項目融資的方式來運作。金融機構要求固定收益，征信是繞不過的一點，現在有些政策可能需要圍繞征信進一步完善。針對財政部1800億PPP融資支持基金來說：可以體現基金的政策性，即財政部出160億，設立一個真正的融資擔保基金，然后用資本杠桿的效果去實現放大效果。另外，我們可更多的采取項目融資的方式來運作，在早期做可行性研究、做方案研究的時候，比如沒有外部的征信措施，完全靠現金流來的話，項目最早要設計不同的融資方式來做，項目融資方式肯定要求比較高一點。這個相對來講也能夠一定程度上解決征信的問題。

從兩個角度來看期限錯配問題。為了解決期限錯配，有很多影子銀行(包括基金、信托)參與PPP，用不常用方式解決分階段融資的問題。將PPP項目的全生命周期畫一條曲線，分階段的融資需要設計，前期風險比較大、收益要求高，比如PE、VC;往后風險釋放、收益要下降，比如像社保、保險、銀行，這樣可以比較好的解決風險錯配的問題。

劉飛：金融機構的思維向創新研究轉變;金融機構自我設計+監管機構政策開口促進PPP融資發展。

金融機構如信托、保險、銀行、券商、私募基金等從去年開始參與PPP，目前的思維由話說缺征信向研究創新轉向。

關于征信問題金融機構和社會資本都得參與，可以兩方面考慮。一方面，金融機構在PPP項目里征信的要求，不能簡單的希望別人給擔保這種征信、給兜底回報這種征信，若有最好，這樣資金成本會比較低，形成債;另一方面，金融機構要提升能力，可以采用高級途徑，設計假性指標，在合同中把風險轉移給別人。金融機構要對項目進行專業性考察，如考察政府方是不是具備支付能力，政府方的支付能力是核心問題;使用量的保證，合規性;是否示范項目，有沒有入庫等。另外專業性設計合同架構，如基金優先列后在一定程度上可設置等。

對于存在的問題，我們下一步應該金融機構自我設計+監管機構政策開口。對于金融機構來說，創新設計產品，想辦法延長期限;監管機構想辦法開口子出臺政策，比如保險資金進PPP的問題存在監管上的關鍵明顯障礙，可推動發改、財政和銀監會溝通。

薛濤：金融機構應對變化，從頂層結構到具體項目都需要積極創新。

不管從頂層結構上，還是到具體項目上，金融機構必須積極創新。PPP會長期存在一定比例，可能未來會有所收縮，金融機構必然要適應它這種轉換的方式。金融機構、社會資本可以聯合同地方政府談判，談項目結構、談對政府的需求是很重要的一點。

吐槽點七：亂象后需要分類，分別找難點、關鍵點和政策保障

張繼峰：什么樣的項目可以做PPP，需要好好梳理，明確項目準入?

目前現狀很亂，包括純公益性項目、政府購買服務類純工程項目，是不是都可以包裝成PPP?環衛清掃類公共服務，是否可做成PPP，入口的原則是什么?基本是純工程的項目(包含很少的服務)，可以入庫，入庫的原則是什么?我國PPP項目與國外PPP項目的不同在于政府付費，是否所有的項目都可以政府付費?PPP項目的入口需要梳理，好好管理。

薛濤：PPP泛化亂象后需要重新分類推進

剛才吳主任說的運營，劉律師說的經營，個人認為有差別，簡要闡述一下觀點。第一種，狹義特許經營，經營性最強的項目，經營直面付費主體，價格機制非常重要，往下一個級別叫運營。第二，運營類項目，比如污水處理廠，這類項目政府撥款，不需壟斷權。上述兩類項目都可以外部考核，可能用招標方式約定項目效果。再往下是維護，維護不同于經營和運營，經營和運營有一個特點是可以關閉、會形成固定資產、設計部分產權，而維護性的項目不可以關閉、不會形成固定資產和產權。第三，PFI項目，此類項目必須把維護的要求增加，否則就變為建完工程就走人的項目。第四類，不需要維護、屬于非PPP類項目。詳見：環保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產業變局。

吳亞平：如何選擇一個合適的PPP項目?

比較好做的如：稱作產出表、比較好定量、服務績效好定量測算、服務對象和區域范圍比較好確定;國外有先進經驗，使用者付費可作為一個原則;主要靠運營或經營來獲利，這是原則性的選擇標準。另外一個維度，綜合考慮政府的建設資金和現在的國有企事業單位的運營效率來考慮。新建項目與存量項目，若是新建項目，還要看是否可經營性的和不可經營性，可經營性的是要融資還是不要融資，各是什么做法;存量項目是要改造，是否要回收轉讓等等。

劉飛：要想把它搞定，先把它搞大;方向會設門檻分類

PPP發展的具體導向是先分類、設門檻、適宜的來做。但從大趨勢上來講，包括發改和財政并行協作的關系;包括目前PPP發展存在的一些亂象;包括重建設輕運營的狀況沒有必要過分悲觀。正是現在PPP做得規模很大，發改、財政、銀行金融界、投資人、保監會、研究機構、咨詢機構、建筑施工企業、行業企業才大力去做，可以說要想把它搞定得先把它搞大。基于目前的現狀，可以先做著，能力能建設也要加強建設，將來會規范的。

蘇欽：PPP的發展需要多方的共同努力

PPP在中國的初衷，想解決銀行債的問題，外加建筑企業的去產能，好多不是專業從事環保的企業從事進來，存在重建設輕運營的現狀。另外我國的金融機構大部分停留在放貸，根本沒深入研究PPP。環保企業要有自己的核心競爭力、攻關能力，通過跟隨央企或國企發展做分包也是一個生存方向。

國家發改委、財政部、環保部、住建部等四大部委高度重視PPP項目在環保領域的推進。傳統以項目工程為主的付費模式將加速轉變為以項目效果的付費模式，隨著PPP逐漸深入，這些都將直接影響環保產業的格局。重資產、區域綜合服務集團(A、B方陣)該如何適應區別于特許經營的PPP2.0時代?系統解決方案提供商及裝備、材料生產制造商(C、D方陣)該如何順應趨勢變局，在甲方采購方式的變換中，更好的找到合作伙伴，謀求生存與發展?

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編輯：趙凡