自2014年年初首次出現于財政預算報告中，PPP模式進入了發展的快車道。政府在過去的幾年中釋放出大批PPP項目，但粗放的項目設置讓敏感的社會資本望而卻步。PPP模式遭遇瓶頸的根本，在于制度環境未能與經濟需求相匹配，政府違約、融資難、定位模糊、參與度低等亟待解決的頑疾。在業界看來，PPP項目的有序推進和切實保障需要的是一個通盤的政策包。環保企業也面臨著新的挑戰：融資能力、綜合治理能力、政府協調能力。政府、社會資本以及其他各環節的參與方，都需要時間學習成長，以配合PPP模式的發展。

由全國工商聯環境商會主辦的“2016中國環保產業高峰論壇”，就“突破瓶頸：PPP助力環保產業發展”這一話題展開深入探討。

主持人：

傅 濤 環境商會常務副會長、E20環境平臺首席合伙人

對話嘉賓：

韓 斌 財政部PPP中心副主任

周宏春 國務院發展研究中心社會發展研究部室主任

鄺 諾 北排集團副總經理

張仲華 啟迪桑德CEO

金永祥 大岳咨詢有限公司總經理

主持人：

環境商會常務副會長、E20環境平臺首席合伙人 傅 濤

以下內容根據現場速記整理，未經發言人審閱

PPP成就了一大批優秀的環境公司，PPP已經跟我們宏觀形勢、行政體制改革、財稅體制改革、投融資體制改革、社會參與的改革都已經密切交織在一起了，它的難度雖然很大，但是還是要往前走。

PPP本身是政府和社會資本的伙伴關系，因為政府的行政體制改革，以及政治體制改革都在進行之中，財稅、行政還沒有明確，這個是有風險的，我們又要往前走，我們只能按照大概的方向，我們不知道路在哪里，這是PPP的現狀。

其實PPP已經不僅僅是我們政府和社會企業之間的關系了，摻雜著很多大資本都在進入。伙伴中有第三者的出現，而且第三者的力量還很強，比如國開行，我們就變成專業運營機構了。

在這個環境下自強是根本，既然研究不出甲方是什么樣的，就研究自己，把自己的專業做好，做出品牌和價值，不管“嫁”給誰，不管”娶”誰都是有價值的。本質上這個行業正在走向自己自強的時代。

并不是說不做PPP就沒有辦法做環保產業了。環保產業有很大的空間，這是我們擴展新服務的觸角，很多領域我們擅長做市政污水、工業廢水、垃圾焚燒已經很擅長了，要進入新的領域要借助PPP。PPP是產業的盟軍，但是是交集的關系，共同激蕩一些智慧。

現在環境商會成立了PPP專委會，由我負責召集專委會，希望關注PPP的企業可以加入到我們新成立的PPP專委會。

財政部PPP中心副主任 韓斌

我們一開始一定要打牢制度基礎，完善法律框架，讓大家有制度的保障，有政策的支持。因為信用問題需要長期才能建立，不可能立竿見影，而是形成一套規范，劃了準則，但是不表示所有的人都按這個去做，這個只能靠時間檢驗，通過市場的力量，優勝劣汰，對企業也好，對政府也好，都會形成相互的促進作用，最后形成共融、共享。說起來容易，實踐當中需要大家努力。

從中介機構來說，有三點想法，第一行業確實要規范，要專業，才能得到認可，但是要做到規范和專業也需要過程，大家都有一個學習的過程，不能封閉。有一兩家做的最好，永遠是這一兩家做，這樣就不是一個行業了。先入行的可能看到自己的回報，從高水平向中水平，甚至向更低的水平，這應該是合理的預期。進入的企業多，大家學習能力增強之后，尤其對簡單的項目設計，項目咨詢工作可能都做的情況下，平均回報肯定下降。但這并不表示領先的機構就沒有優勢，以環保為例，以跨領域的項目發展，對復雜性的，有前瞻性的，有挑戰性的項目，經驗的積累有利于先發機構。

想規范行業市場，確實對政府的能力也是一個挑戰，任何市場的發展也離不開發展，政府在PPP工作當中，既是屬于客戶，既是服務的需求者，同時也是社會管理者，怎么把自己定位好，怎么提高自己的專業能力，很好配合這個市場，服務這個市場發展非常重要。我們也在加強培訓，不光是技術上、業務上，更多的是信用，共享理念上，怎么整體提升政府方面的能力。

關于PPP項目外部性，外部經濟很強的模式，大家做過的都知道，論證PPP適用性的時候，都有物有所值的論證，目前的論證大家考慮更多的是全生命周期的成本，但是對外部經濟考慮的確實不多，越來越多的聲音正在呼吁，我們在實踐中也看到了，這個也是存在的，下一步完善物有所值考量PPP模式的真正貢獻的時候，這塊應該考慮進來。

PPP肯定不是我們的目的，只是一種手段。從微觀層面來說，它要實現物有所值，最直觀的是解決融資問題，它不僅僅是一種融資方式。為什么能提到國家戰略這個高度？作為目的來說有三個層面，從全局層面，是促進多領域改革的牽引式的改革措施，從經濟角度是促進經濟穩增長的一種手段，從財政管理角度它也是推動財政體制改革的很重要的措施。

PPP本身是一個很重要的改革舉措，是一個手段，不是為了做PPP而做PPP，如果達不到這個目的，PPP也不是所有項目很好的選擇。對企業來說確實是一個機遇，是目前很多參與PPP企業由過去參與BT，項目前期建設，這些建筑商開始擴展出來的產業鏈，從建筑商向運營商擴展，成為綜合服務商。作為產業企業，逐步向產融結合發展，除了建設運營，參與融資，提供建設基金。產融結合也是很好的方向。

我覺得對企業來說，在充分了解PPP發展積極作用的基礎上，確實應該看到它提供很好的機會。

國務院發展研究中心社會發展研究部室主任 周宏春

其實中國在環境領域早就已經開始用BOT、BOO等這種形式了。原來主要是企業層次操作，現在把政府、企業、社會融合起來，要形成商業模式，核心是解決投資回報問題。

我們要考慮系統設計，現在中央正在推綠色供應鏈，我想我要用智慧基礎設施，智慧的含義就是前端的資源配置要優化，包括財政資金，包括基礎設施，包括使用開發。比如說我們環保系統垃圾處理、VOCs和土壤治理，這些資源需要一個平臺進行配置，這個平臺包括政府、企業，政府是提供資金服務的一小塊，政府的投資取之于民，用之于民，規范行為、制定法律等一系列制度安排，這是政府的作用。這其中的核心是企業應該如何配置資源，如何使用資源。比如說垃圾填埋場產生天然氣，國內許多企業都希望發電，但是中國缺的是氣，能不能搞天然氣的汽車。需要我們在智慧化上考慮如何把不同的項目進行整合，產生新的盈利點，從而獲得更好的投資回報。

盈利模式的討論是非常重要的，我推行的理念是共享經濟，當然需要資源配置，需要有效需求，其中企業是主體，企業化運營很重要。PPP能不能發展，能不能可持續發展，需要新的理念，新的運營模式，新的商業模式。

北排集團副總經理 鄺諾

隨著國有企業改革力度不斷加強，北京排水集團作為首都的國有企業，也開始嘗試走入市場，在國內、海外嘗試做了一些項目，站在企業的角度，站在曾經參與過PPP商業模式項目的社會投資人的角度，分享一下我自己的想法。

我們以PPP的方式參與了一些項目，政府跟社會投資人的合作，短的有15年合作期，長的有30年合作期。目前整個模式處于初期，我們參與的并不是太多，還無法在現有的案例中進行評價。這種合作就像一場婚姻，在合作過程中，可以分為事前、事中、事后這三段。

所謂事前，要想成就一場合作，各級中央政府的大政方針是非常重要的。雙方要多進行互相了解，而不是簡單的只依據地方財政有多少錢或這屆班子、人大的要求。20年、30年前我們就在做基礎設施合作，現在我們做50萬噸體量的污水廠肯定沒問題。之前參觀的一家瑞典MBR工藝的污水處理廠，那個是全地下的污水處理廠，利用山洞建設。

不說投資，不說后續的商業模式，就談我們的技術儲備，應對目前中央政府對日益惡劣的環境，日益嚴格的環境的檢測、考核、評比、督查，目前整個國家的方式要遠遠強于或者嚴于10、20年前，要給社會投資人，給像北排這樣有一些專業背景，或者專業背景搞運營出身的企業參與這種項目有一點時間，或者有相對的時間，這個是很重要的。

事中，政府企業應加強溝通和互相支持。在有些項目的執行層面，在商業合同的推進過程中或多或少有一些與合同相出入的變化。原因可能有不得已而為之的因素，我們非常理解，但是雙方合作契約美好的初衷不能有過多實質性的變化，否則不利于雙方持續有效的合作。

事后，目前大家基本上不談事后，可能時候還沒有到，因為絕大部分是建設期。我個人認為，PPP模式只是我們國家環境建設發展當期我們采取的一種手段，是在國家層面的一種手段，但是它僅僅是手段，它是治理環境，治理環境污染的重要手段之一，最終環境是不是改善了，當地的民生是不是改善了，當地的綜合經濟是不是得到改善了？如何考量？而這個考量如何和社會投資人掛鉤？流域化治理、環境化治理遠遠不是這個概念，我覺得不能簡單把我們作為外來社會投資人，至少我們搞環境治理的社會投資人。希望我們各方共同努力，盡最大的努力，成就合作。

啟迪桑德CEO 張仲華

啟迪桑德的發展軌跡是從固廢方面做BOT和BT項目起家的，在這個行業做了很長時間，到今天已經發展很大了。這兩年在戰略上一直做一些調整，這些調整是和國家在環保領域的一些政策改變，我們對公共服務的特許經營，運用特許經營的方式向社會資本開放，還有我們今天談的PPP。

按照國家政策我們也在調整自己公司的政策，以前主要做固廢的項目，現在往下游和上游，兩邊擴展，進入環衛領域。環衛領域是現在特許經營非?；鸬氖袌觯覀円呀涀隽撕芏喟咐?。把整個固廢領域的全價值鏈做全了，從垃圾清掃、垃圾回收、垃圾轉運，到后面固廢的濕垃圾和干垃圾分離，把有用的東西拿出來再生再制造，然后填埋、發酵，把固廢全產業鏈全覆蓋了。

如果從環衛項目的特許經營當成廣義PPP項目來看，我們做了將近200個項目，接近200億，這是環衛，是前端。后端我們在基礎建設也有一部分，廣義的有上百個。我們深刻感覺到，在國家PPP大政策的推動下，我們是受益的。

過程中我們碰到一些困惑，PPP是一個新的東西，政府的相關機構在設計，或者在整個運營過程中專業性提高。很多項目的邊界是不清楚的，很模糊。第二在項目的設計和實施中，文件的設計，專業性提高。由于政府找的專家部門專業性不夠產生誤差，反復溝通，從政府層面可以做的更加專業。

所謂的法律風險，能不能一如既往走下去，特別是政府管理層面的輪換，前一任和下一任是不是認賬。我們在實際運營項目中已經碰到過這種情況了，需要花時間和精力協調和溝通，產生很多矛盾。

最后一個就是政府長期的支付能力。

大岳咨詢有限公司總經理 金永祥

大岳咨詢公司是專門做PPP咨詢的機構，我們對中國的PPP比較了解，從1994年到現在20多年的時間，我們完成了600多個項目，目前執行的合同也有三四百個，加起來有上千個，這些項目覆蓋了我們國家除了西藏以外所有的地區。

我想談三點內容，第一點，我們國家現在大規模的來推PPP項目，什么因素能增加成功率，降低失敗的風險。現在政府在推PPP項目的力度越來越大，熱情越來越高。從原來的第一批示范項目30個，第二批選擇206個，現在在推第三批，額度已經過10萬億了。

PPP在高速發展。如此高速的發展怎樣保證成功？這個是實現國家戰略的基本保障，如果PPP項目都做散了，我估計讓PPP在整個國家經濟活動發揮作用也很難，可能會傷害大家的積極性。怎么樣才能成功呢？前幾天在國家發改委我談了一個觀點，PPP的成功不在于地方，要改革，要解決改革中的問題。

我們做的PPP項目，最大的風險就是新啟動的項目重復原來的老路，繼續交學費，繼續走彎路。隨著我們推出的項目不斷增多，風險在快速積累，一個新的PPP項目應該能夠吸收以前項目的經驗和教訓。另外，要用專業的辦法解決專業的問題，新問題不斷出現，新問題不能用拍腦袋的辦法解決，需要有專業的視角和專業的思路解決這個問題，這是一個輔助性的，能使PPP經驗不斷積累，這樣PPP才能成功。我覺得這不僅僅在中國，在國外也是這樣，都是靠經驗教訓相互借鑒，才能使它成功。

第二點，中介機構的作用。咨詢公司發揮的作用就是在承載著其他項目的經驗和教訓，應用到新的項目里來，把現有的行業成果，能在項目里得到應用。第二個作用就是專業化，用專業化的辦法去解決PPP項目遇到的各種問題。既考慮到政府的情況，又考慮到社會的情況，使雙方能夠對接。

第三點，咨詢公司應該怎么發展？首先得承認咨詢公司的專業性，要承認咨詢公司需要研究，在這種情況下需要總結歷史上的經驗和教訓，需要有強大的后臺支撐，也需要買各種各樣的設備，也需要參加各種各樣的國際會議，這樣水平才會提高。我覺得PPP咨詢公司也需要有規模，我們必須要成為有規模的咨詢公司，這樣對政府的作用才是最大的。管理好了大的咨詢公司了，一大批的項目還是很有保障的。

編輯：張偉