摘要：本篇針對城市生活廢棄物處理項目市場化運營監(jiān)管過程中的幾個重要問題進行了分析和探討，旨在說明運營監(jiān)管的關(guān)鍵要素和重要方法，從監(jiān)管角度進行制度設(shè)計，確保市場化運營的廢棄物處理設(shè)施保持良性運轉(zhuǎn)狀態(tài)，生產(chǎn)出更多更好的社會公共產(chǎn)品。

城市生活廢棄物市場化運營模式是目前環(huán)衛(wèi)設(shè)施運營所采取的主流模式，是環(huán)衛(wèi)體制改革的必然結(jié)果。該模式通過市場的資源配置功能，充分調(diào)動社會資金，利用先進技術(shù)和管理理念，使得環(huán)衛(wèi)設(shè)施運營更加高效，為社會提供更多、更好的公共衛(wèi)生服務。

但市場化的社會資源不僅僅具備很強的競爭性和高效性，同時其還具備資本最本質(zhì)的特征，即逐利性，如果擯棄有效地監(jiān)督和約束而任其發(fā)展，最終我們面對的可能是比改革前低效更加糟糕的境遇，社會資源為了實現(xiàn)利益的最大化，而肆意地降低成本，提供劣質(zhì)的公共產(chǎn)品和社會服務。因此，有效的監(jiān)管也就成為了環(huán)衛(wèi)設(shè)施市場化運營過程中不可或缺的必要組成部分。

針對環(huán)衛(wèi)設(shè)施的規(guī)模、特點選擇合適的社會市場資源是一個嚴肅認真細致的過程，同樣的，如何確保環(huán)衛(wèi)設(shè)施在和社會資源結(jié)合后正常高效率的運營，從而給大家提供有效的高質(zhì)量的社會衛(wèi)生公共產(chǎn)品，也是一個非常值得探究的問題。下面，筆者就結(jié)合自身在環(huán)衛(wèi)社會市場化運營監(jiān)管工作的實踐，探討一下運營監(jiān)管過程中需要把握的幾個方面：

一、全面的信息收集和整理

市場交易過程中，存在一個信息不對稱的問題，由于交易雙方對信息的了解不均衡，掌握較多信息的一方在交易中處于有利的位置，可以獲取更多的利益，較少的一方利益自然受到侵害。因此，全面的掌握好設(shè)施運營過程中的各種必要的信息，也就成為了實施有效監(jiān)管的前提條件。

信息的收集是多方面的。應該包括影響設(shè)施處理結(jié)果和合同標的要求的所有信息。以滲濾液處理站為例，從工藝角度來看，包括終端排放物的定期化學檢驗結(jié)果數(shù)值，各個處理環(huán)節(jié)的檢測數(shù)值。比如，厭氧處理池，物理濃縮池，曝氣池，生化處理池;添加藥物的使用量，各個輔料的使用以及出勤的用工數(shù)量，等等;從設(shè)備角度來看，包括設(shè)備的運轉(zhuǎn)時間，故障的排除率，配件更換，正常的保養(yǎng)維護周期等等;此外還掌握被處理污染物的相關(guān)信息，包括生物化學需氧量、氨氮、總磷等一些化學指標。

信息的來源也應該是多渠道的，可以通過現(xiàn)場的巡視和觀察以及視頻監(jiān)控的影像，了解處理現(xiàn)場的用工情況，設(shè)備使用和保養(yǎng)維護情況;通過現(xiàn)場取樣化驗，了解各個工藝環(huán)節(jié)的處理效果;可以通過調(diào)閱運營方的工作臺賬，具體的了解藥劑的使用量、用電量等方面的詳細信息。

最后還要結(jié)合運營的結(jié)果和合同標準要求對信息進行整理，形成文字，清晰描述期間設(shè)施運營的效果，以及運營過程的重要環(huán)節(jié)，明確運營行為是否嚴格依照工藝和合同約定進行，是否具備規(guī)范性。

全面充分的信息掌握，為運營行為的準確評價，以及雙方責任義務的厘清、不規(guī)范行為的糾正等提供有了有力的依據(jù)。

二、建立有效的評價體系和評價制度

評價體系是以合同的標準要求和處理結(jié)果為目的的全面系統(tǒng)的文件集，詳細地描述了具體的環(huán)節(jié)、內(nèi)容以及各種標的要求的標準規(guī)范。評價體系的建立實質(zhì)是對市場化運營進行糾偏，充分體現(xiàn)了目標的要求，規(guī)范了運營的行為。評價體系建立的成功與否，直接影響監(jiān)管者對被監(jiān)管者的約束力，關(guān)系到監(jiān)管的成敗。

首先，評價體系的語言應該明確、具體，表述清楚。明確說明什么時候應該做什么，不能做什么，應該怎么做，做到什么程度。這樣說明的目的使得市場運營商沒有任何含糊的空間，只能嚴格依照要求規(guī)范操作。

其次，評價體系的設(shè)定有主次分明，有所側(cè)重。對于處理的結(jié)果以及影響結(jié)果的重要環(huán)節(jié)、主要流程，要通過設(shè)定行為規(guī)范和技術(shù)指標重點加以評定，以充分體現(xiàn)監(jiān)管目的。

再次，評價體系的設(shè)定要具備可操作性。可操作性是評價體系指標設(shè)計的靈魂，沒有操作性的設(shè)計是沒有意義的。筆者根據(jù)以往的經(jīng)驗，很多合同文件語言含糊，表述籠統(tǒng)，不明確，不細致，難以作為實際操作的依據(jù)，給運營監(jiān)管帶來了很大的障礙。以懲罰措施和額度的設(shè)定為例，有合同如下所述“乙方不按照要求進行規(guī)范運營，將給予五萬元的罰款”。五萬元是一個不小的數(shù)目，罰款五萬元也是一個很大的懲罰。“不按照要求進行規(guī)范運營”是很模糊的說法，可大可小，通常在實際運行中也就是一個小違規(guī)，雖然有必要進行適當處罰監(jiān)管糾偏，但一下子罰款五萬，也太矯枉過正了。真要是照此執(zhí)行，運營方也要討個說法，方方面面動靜太大，實際也難以執(zhí)行下去;因此通常的做法也就簡單敷衍了事。如此這樣的次數(shù)多了，運管雙方也就麻木了，帶來的問題可能越來越大，從量變到質(zhì)變，積重難返，最終難以實現(xiàn)糾偏的效果。相反，我們可以將違規(guī)懲罰表述更加細致明確一些，比如，車間衛(wèi)生沒做好，罰款500 元，臺賬沒有按時按要求填寫，罰款500 元，真要出現(xiàn)什么安全大事，根據(jù)情節(jié)嚴重情況，分別罰款幾千元到幾萬元不等。這樣大錯大罰，小錯小罰，明確具體，有章可循，便于操作，能及時起到糾偏的作用。

另外，要強調(diào)結(jié)果更要強調(diào)過程。合乎標準的結(jié)果，始終是我們監(jiān)管的目的所在，但一味盲目地追求結(jié)果不注重過程的監(jiān)控，也是錯誤的。忽略過程不計，運營商可以采取各種辦法使我們看到好的結(jié)果，但實際上，我們往往容易被運營商所提供的結(jié)果所欺騙。完全規(guī)范的過程，不一定形成一個合乎規(guī)范的結(jié)果，這是由于事物的多面性和不可預知性決定的，只要運營具備這樣的狀態(tài)基本上就可以合格通過了。監(jiān)管的過程，必須對運營的過程進行全方位的監(jiān)控，只有這樣才能確保市場化運營不至于跑偏，始終穩(wěn)穩(wěn)地在我們規(guī)定的軌道上運行。

最后，評價體系的監(jiān)管作用是以評價制度的建立和實施為保障的。首先要有相對固定的嚴格的流程，包括現(xiàn)場人員的認定，各種處理檢測數(shù)據(jù)的支持，以及評價團隊的綜合裁定，包括評價組織的規(guī)模和評價會議的周期性等。其次，評價團隊的組織，要具有一定靈活性和權(quán)威性。要建立一個評價成員庫，根據(jù)評價的規(guī)模要求，隨機抽調(diào)人員參加，重要的是，所有庫中成員必須具有良好的信任記錄和專業(yè)素質(zhì)，所有成員必須有資格、有能力對所評價的結(jié)果承擔責任。

三、對監(jiān)管者的監(jiān)管

對于監(jiān)管制度的設(shè)計總是基于一個重要的假設(shè)，即監(jiān)管者完全從公眾的利益出發(fā)的，沒有私心，盡職盡責，這其實是一種理想化的狀態(tài)，是制度的缺陷。

實際上，監(jiān)管者也是理性的經(jīng)濟人，也有自己的私利，也會最求自身利益的最大化。他們可以利用手中的監(jiān)督權(quán)利，對監(jiān)管者故意拖延，找茬，或者干脆放棄監(jiān)管，和被監(jiān)管者融于一體，進行權(quán)利尋租，從而獲取正常收入外的報酬，為自己爭取更多的利益。當然，這些利益的換取，是以犧牲秩序和公眾的利益為代價的，因此對監(jiān)管者進行監(jiān)管也就是監(jiān)管制度設(shè)計必須考慮的因素了。

對監(jiān)管者實施監(jiān)管，首先要強調(diào)流程的設(shè)計和執(zhí)行上，明確在規(guī)定的時間內(nèi)，按照規(guī)定的方法，做固定的事情，過程必須公開透明，有案可查，完全置于大家的監(jiān)督之下。

其次，按照權(quán)責統(tǒng)一的原則，明確組織的分工。監(jiān)管是組織行為，存在著成員的分工和配合，成員要有明確的權(quán)利和職責。但權(quán)利和職責的分配必須遵循權(quán)責利相統(tǒng)一的原則。一般來說，組成監(jiān)管的成員包括分管領(lǐng)導、監(jiān)管科長和各監(jiān)管成員。

在監(jiān)管實踐中，我們通常會遇到“高層有權(quán)無責，中層有責無權(quán)，底層無責無權(quán)”的狀況。高層的位置決定了高層對監(jiān)管現(xiàn)場的情況不是非常了解，而中層是監(jiān)管現(xiàn)場的領(lǐng)導者，是現(xiàn)場的主要責任人，實際承擔了所有的責任和義務，但卻掌握著和其責任完全不成比例的很小的權(quán)利，這點權(quán)利根本無法滿足其履行職責的需要，同時還得不到底層的支持，因為他們無權(quán)同時也無責。這種狀況最終必然導致監(jiān)管的失效，流于形式，因此如何對成員進行分工并確保權(quán)責的協(xié)調(diào)，成為監(jiān)管組織能否有效發(fā)揮作用的一個重要條件。

此外，還要考慮利益的設(shè)計。為避免監(jiān)管權(quán)力的尋租，嚴厲的懲罰措施是必要的，必須從紀律、晉升、福利等各個方面對監(jiān)管的履責進行設(shè)計，對監(jiān)管者進行威懾，提高權(quán)利尋租的成本和風險，讓其不敢輕易“伸手”;其次，還要進行獎勵的設(shè)計，認真履責者要進行客觀的獎勵，包括年終評優(yōu)，經(jīng)濟獎勵以及優(yōu)先晉升等等，讓其認真履責所帶來的利益也是非常豐厚的，從而不愿“伸手”。

四、結(jié)論

城市生活廢棄物處理設(shè)施市場化運營的有效監(jiān)管，必須以全面的信息掌握和分析，完備的評價體系以及對監(jiān)管本身的督查制度設(shè)計執(zhí)行為條件，否則，監(jiān)管最終只會成為擺設(shè)，流于形式。

原標題:城市生活廢棄物處理設(shè)施市場化運營監(jiān)管問題的分析和思考

編輯：李丹