《ppp革命》一書，引起大家的廣泛關(guān)注。E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤表示，好文拜讀，好書期待。建議在讀書研究之余，一定要思考：在中國獨特的政治制度、部委關(guān)系、央地關(guān)系、國企地位、歷史沿革、地域經(jīng)濟這六個方面進行特別的思考。不結(jié)合國情的ppp思考，容易形成茍且與院方的背離。等我買到書，希望能做到這一點。

薛濤的觀點，得到了業(yè)內(nèi)人士的支持，高旭就跟帖表示贊同。下圖為跟帖截圖。

附：原文

曹遠征：PPP模式——一場靜悄悄的革命

來源：中國人民大學(xué)出版社

如果你關(guān)注中國經(jīng)濟，那么你一定會發(fā)現(xiàn)，最近“PPP”一詞在財經(jīng)媒體上頻繁刷屏。2015年5月13日，李克強總理在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署推廣政府和社會資本合作（PPP）模式時明確表示，在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，推廣PPP模式，是當前穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，也是拉動投資增長的有效手段。推廣PPP模式，不是要社會資本給財政“填缺口”，而是要激發(fā)社會資本活力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

那么，究竟什么是PPP？PPP將怎樣影響我們的日常生活？中國銀行原首席經(jīng)濟學(xué)家曹遠征為《PPP革命：公共服務(wù)中的政府和社會資本合作》一書所作的序言，將幫你解決上述疑問。

這場始于20世紀80年代，以政府和社會資本合作為主要內(nèi)容的全球性制度革命，雖然靜悄悄，但領(lǐng)域如此廣泛，影響如此深遠，正在持續(xù)、深刻地改變著我們所處的經(jīng)濟社會環(huán)境。——曹遠征

PPP是如何發(fā)展起來的？其本質(zhì)是什么？

政府和社會資本合作（Public Private Partnerships, PPP）是一種涉及基礎(chǔ)設(shè)施的制度安排形式。按照制度經(jīng)濟學(xué)的理解，有效的制度安排是促進經(jīng)濟增長的關(guān)鍵。PPP產(chǎn)生和發(fā)展的歷史進程與制度經(jīng)濟學(xué)的邏輯進程是一致的。早在19世紀工業(yè)化初期，人們便意識到基礎(chǔ)設(shè)施的重要性，它是構(gòu)成各種獨立經(jīng)濟活動的基礎(chǔ)性外部條件。但也正是由于這一點，使它不同于私人產(chǎn)品而具有特別的性質(zhì)。

基礎(chǔ)設(shè)施獨有的種種特征使其自產(chǎn)生之日起就陷入公共性和企業(yè)性的兩難之中。所謂公共性與普遍服務(wù)相關(guān)，所謂企業(yè)性與提供服務(wù)的可維持程度相關(guān)。從企業(yè)性的角度觀察，如果基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)化經(jīng)營，因盈利的約束，在降低成本、改善效率的同時，因自然壟斷極易形成價格的提高，歧視性定價和對高支付能力區(qū)域服務(wù)的“撇奶油”行為等，勢必傷害普遍服務(wù)目標。從公共性的角度觀察，低收費或者免費最能滿足普遍服務(wù)目標，這必然造成需求過度并需要政府的介入和巨額的財政支持，而一旦財政能力有限，其可持續(xù)性便令人懷疑。

歷史表明，在工業(yè)化初期，基礎(chǔ)設(shè)施供給如同其他競爭性私人產(chǎn)品一樣由市場提供，隨后，由于社會力量的博弈，基礎(chǔ)設(shè)施的提供轉(zhuǎn)到了政府一邊。20世紀70年代以前，各國的基礎(chǔ)設(shè)施，特別是城市公共事業(yè)大多采用了“國有化”模式，其投資、建設(shè)、運營完全由政府承擔(dān)，而作為產(chǎn)業(yè)主體的政府部門，盡管采用行政壟斷的形式在理論上是次優(yōu)的，但無論從行政管理還是利益驅(qū)動上說，這是唯一可行的制度安排形式。從這個意義上講，當時的基礎(chǔ)設(shè)施供給是公益型的行政壟斷性的公營事業(yè)。

然而，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，維持公營事業(yè)的制度安排形式日益艱難。從表面上看，公營事業(yè)性質(zhì)決定的低效率難以使既有的供給能力滿足社會日益增長的需求，而巨額虧損造成的財政負擔(dān)使既有供給能力的維持都捉襟見肘，更遑論投資擴大供給能力。基礎(chǔ)設(shè)施供給瓶頸成為困擾社會的難題。從深層次看，一方面，隨著居民收入的提高，消費者主權(quán)的訴求日漸高漲，產(chǎn)生了用商業(yè)規(guī)律約束基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)和銷售，從而實現(xiàn)用更低成本提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)的社會需求；另一方面，或許更為重要的是，由于資源的稀缺性，持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展就必須以效率為導(dǎo)向，以私營部門為產(chǎn)業(yè)主體，結(jié)合競爭機制的市場化制度安排是符合效率性要求的，而基礎(chǔ)設(shè)施一般具有收入穩(wěn)定、現(xiàn)金流充沛等特點，對追求穩(wěn)定回報的社會資金具有極強的吸引力。于是在政府財力難以為繼的條件下，使用者的需求與私營部門的投資沖動共同導(dǎo)演了以PPP為主要內(nèi)容的制度變遷。

所謂PPP，其本質(zhì)是充分發(fā)揮政府（公共）部門和私營部門各自的稟賦優(yōu)勢，進行相互合作的制度安排。在這種制度安排下，產(chǎn)業(yè)運營由私營部門主導(dǎo)，不僅發(fā)揮了資金籌集和管理方面的優(yōu)勢，而且由于其明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中內(nèi)在的激勵性而具有更敏感的市場邊際效應(yīng)能力，從而明顯地提高了基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營效率。與此同時，在這種制度安排下，政府部門因其擁有制定規(guī)則的權(quán)力，可進行不完全對稱性的制度設(shè)計和安排，特別是在市場準入、價格形成和公共服務(wù)方面監(jiān)管和督促運營企業(yè)為社會提供不間斷的物美價廉的產(chǎn)品和服務(wù)。從這個意義上講，這種兼顧效率和公平的互補性的關(guān)系，正如本書書名所示，是一種旨在增加基礎(chǔ)設(shè)施供給的“政府和社會資本合作”，顯然，這是對政府與私營部門或?qū)α⒒驈膶俚膫鹘y(tǒng)關(guān)系的革命，是制度的創(chuàng)新。

PPP如何對當今社會產(chǎn)生革命性的影響？

PPP雖然是發(fā)生在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，但卻具有深刻的社會影響，按照《PPP革命》一書的理解，基礎(chǔ)設(shè)施更寬泛的定義是“經(jīng)濟代理機構(gòu)可用的所有物質(zhì)、制度和人文能力的總和”。本書將基礎(chǔ)設(shè)施分為經(jīng)濟和社會兩大類，并因其物質(zhì)形態(tài)不一，又區(qū)分為硬軟兩種。在經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施中，硬設(shè)施包括交通、電信、能源等，軟設(shè)施則包括職業(yè)培訓(xùn)、商業(yè)金融服務(wù)、研發(fā)促進和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等。在社會基礎(chǔ)設(shè)施中，硬設(shè)施包括醫(yī)院、教育、排污、養(yǎng)老，甚至監(jiān)獄等設(shè)施；軟設(shè)施則包括社會保障系統(tǒng)、社區(qū)服務(wù)等。作者暗示在這個定義寬泛的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，都可嘗試用PPP模式進行制度創(chuàng)新。這就引出了一個饒有興趣的問題，即PPP的革命性的社會影響。它表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，什么是公共產(chǎn)品。一般以為公共產(chǎn)品區(qū)別于私人產(chǎn)品的重要特征在于該產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性。長期以來，受制于經(jīng)濟發(fā)展水平、文化習(xí)俗以及社會利益集團的博弈等因素，人們相信，某種產(chǎn)品只要具備上述特征中的任何一條，它便是公共產(chǎn)品而必須由政府提供。但事實上，更多的產(chǎn)品并不同時具備上述兩條特征。某些產(chǎn)品具有非競爭性，但卻具有排他性，成為俱樂部性的公共產(chǎn)品；某些產(chǎn)品具有非排他性，但它的使用量達到一定水平后又具有競爭性，成為擁擠性的公共產(chǎn)品。顯然這類產(chǎn)品雖具有某種公共產(chǎn)品的特征，但又不全然是公共產(chǎn)品，至多是準公共產(chǎn)品。這類產(chǎn)品可以不由政府獨家提供，成為PPP的首選。更有甚者，那些被視為絕對的公共產(chǎn)品的產(chǎn)品，如司法、國防等，也因時代的變化而漸漸變成某種準公共產(chǎn)品，也可以實行PPP，《PPP革命》一書中列舉的英美監(jiān)獄的情況便是例子。由此推想，法國的“海外兵團”，即雇傭軍提供的國防服務(wù)似乎也可以從這里找到答案。

第二，什么是核心政府服務(wù)。準公共產(chǎn)品領(lǐng)域的擴大，對政府的職能提出了挑戰(zhàn)。從經(jīng)濟學(xué)意義上講，公共產(chǎn)品特別是準公共產(chǎn)品的提供應(yīng)遵循比較優(yōu)勢原則。如果政府提供服務(wù)比市場提供更具優(yōu)勢時，就應(yīng)該由政府提供。但現(xiàn)實的情況往往出人意料，由于政府的治理結(jié)構(gòu)迥異于企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，在商業(yè)項目中，政府機構(gòu)難以形成像企業(yè)機構(gòu)那樣的內(nèi)在激勵機制；政府行政層次的組織方式，相對于企業(yè)的組織方式，不僅信息搜尋和傳遞成本高，而且決定了它是風(fēng)險厭惡性的，從而創(chuàng)新不足。凡此種種使政府在提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面處于比較劣勢。這種劣勢不僅構(gòu)成政府和社會資本合作興起的條件，也成為政府職能轉(zhuǎn)變的原因。那么，什么是核心政府服務(wù)？按照《PPP革命》一書的理解，政府的基本職責(zé)是“提供一種我們可用以修改規(guī)則的途徑，調(diào)解我們在規(guī)則含義上存在的分歧以及強制少數(shù)不遵守游戲規(guī)則的人遵守規(guī)則”。這實際上是表明政府的核心服務(wù)是制度的生產(chǎn)。建立和維持一整套法律和制度體系，以保障經(jīng)濟社會的正常運轉(zhuǎn)是政府的主要功能。如果說政府還是“有責(zé)任照顧社會中的窮人和其他弱勢群體”，為他們提供公共產(chǎn)品的話，提供的最佳方式不是生產(chǎn)，而是購買。因為“PPP的本質(zhì)在于公共部門不再是購買一項資產(chǎn)，而是按規(guī)定的條款和條件購買一整套服務(wù)”。

第三，什么是私營部門。基礎(chǔ)設(shè)施投資浩大，傳統(tǒng)上認為這是構(gòu)成私營部門不愿或無力從事基礎(chǔ)設(shè)施供給的重要原因，因此只能由政府從事，但是現(xiàn)代金融理論和金融技術(shù)的發(fā)展，可以針對不同項目的特點設(shè)計不同的融資方式，這些設(shè)計既可針對整個項目的全流程，也可針對項目的某個或某幾個環(huán)節(jié)。這種因項目而異、因流程而異量體裁衣式的金融工程，衍生了多種融資形式，諸如JV、BOO、 BOT、BOOT、DBF、DBFO、DBFOT等，這從《PPP革命》一書列舉的眾多案例中可窺見一斑。基礎(chǔ)設(shè)施工程和金融工程相結(jié)合架起了社會資金與基礎(chǔ)設(shè)施的橋梁，不僅使資金籌措問題大為改觀，更為重要的是它使私營部門的性質(zhì)也發(fā)生了變化。有別于傳統(tǒng)的私人資本，金融工程所籌措的資金是具有社會性的，它是通過不同的金融工具在金融市場上向社會大眾募集的，這些社會大眾是最終的所有者或債權(quán)人。相形之下，那些基礎(chǔ)設(shè)施的投資公司或運營公司，即便具有私人性質(zhì)，也是不完全擁有最終剩余索取權(quán)的代理公司，從這個意義上講，在多數(shù)情況下，PPP下的私營部門已不再是原來純粹意義上的私營部門。

由上所述，PPP不僅影響我們賴以活動的基礎(chǔ)設(shè)施供給，而且更為深刻地影響著我們的社會關(guān)系，調(diào)整著我們的社會角色。或許從這個角度，我們可以理解作者為什么在書名中使用“革命”一詞。

PPP在中國

PPP 的實質(zhì)在于充分發(fā)揮政府（公共）部門和私營部門各自的稟賦優(yōu)勢，兼顧效率和公平的互補性合作，核心在于公私的伙伴關(guān)系，只有公私兩方處于平等地位才可以成為伙伴，也才有真正意義上的合作。反思依靠地方融資平臺來投資運營基礎(chǔ)設(shè)施，其弱點也正在于此。盡管這種模式不再與私營部門對立，從而有別于傳統(tǒng)的依靠政府出資、準事業(yè)經(jīng)營模式，但是，畢竟還未脫胎換骨，僅演進為政府主導(dǎo)、私營部門從屬的關(guān)系，與真正的伙伴關(guān)系還相去甚遠。也正因為如此，其投資理念、運營原則、項目管理與純粹的商業(yè)考慮明顯分野，并在項目實施時不斷產(chǎn)生沖突。商業(yè)的不可持續(xù)性導(dǎo)致了基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)有投資運營模式的不可靠性。從這個意義上講，構(gòu)建公私伙伴關(guān)系是PPP模式在中國健康發(fā)展的真諦，是基礎(chǔ)設(shè)施管理體制和投資運營機制改革的關(guān)鍵。

目前，在中國發(fā)展基于公私伙伴關(guān)系真正意義上的PPP模式的條件已經(jīng)成熟。一方面，隨著中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型升級以及居民收入的持續(xù)提高，對基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和服務(wù)的需求日益旺盛，并且范圍日趨廣泛，不僅是“硬”的基礎(chǔ)設(shè)施，而且擴展到諸如文化、教育、醫(yī)療、體育、環(huán)保、 養(yǎng)老等為數(shù)眾多的“軟”的服務(wù)領(lǐng)域。而這些領(lǐng)域，投資門檻低而質(zhì)量要求高，需求個性化而呈現(xiàn)多樣性，市場變化快而需靈敏度，私營部門具有天然的適應(yīng)能力，成為PPP大發(fā)展的有利環(huán)境。另一方面，隨著中國進入工業(yè)化的中后期，以投資驅(qū)動經(jīng)濟增長的歷史使命告一段落，中國政府職能也因此由建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由此決定，在政府與市場的關(guān)系上，市場開始起決定性作用。提供公平競爭的制度環(huán)境并加以監(jiān)管執(zhí)行成為公共服務(wù)型政府的第一要務(wù)，反映在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，市場準入、價格形成和不間斷地提供公共服務(wù)的專業(yè)性監(jiān)管體系和能力正在建立，開始為PPP健康發(fā)展提供制度保障。

正是基于對中國經(jīng)濟社會的新變化的深刻認識，基于對全面建成小康社會所要求的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標追求，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會提出了全面深化改革的歷史任務(wù)。其中，PPP模式登上舞臺。2014年9月23日，財政部頒布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，同年12月2日國家發(fā)改委頒布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，這兩個文件一道對政府和社會資本合作模式進行了詳細明確的界定，成為新時期我國發(fā)展PPP模式的綱領(lǐng)性文件。隨后財政部和國家發(fā)改委分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，對PPP操作進行了詳盡說明。更具有標志性意義的是2015年4月25日，國家發(fā)改委等六部委聯(lián)合頒布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，把PPP模式納入統(tǒng)一的制度框架。

在制度規(guī)范的同時，PPP在中國的應(yīng)用也在深化中。2014年12月4日，財政部首批推出了投資規(guī)模達1800億元的30個示范項目，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理和新能源汽車公共充電線設(shè)施等多個領(lǐng)域。2015年9月29日，財政部又公布了第二批示范項目206個，投資規(guī)模達6589億元，投資領(lǐng)域擴展到文化、旅游、科技、養(yǎng)老、教育等服務(wù)領(lǐng)域。2015年5月25日，國家發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站專門開辟了PPP項目庫，首批公布項目1043個，涵蓋水利、市政、交通、資源環(huán)境等眾多領(lǐng)域，總投資達1. 973萬億元。2015年12月19日，發(fā)改委又頒布了第二批1488個項目，總投資達2.26萬億元。至2015年底，財政部和發(fā)改委兩個批次公布的項目總投資額已經(jīng)超過3.4萬億元。

通觀中國政府有關(guān)PPP的相關(guān)文件以及項目清單，可以得知，PPP除迎來黃金時期外，還出現(xiàn)了新的特點。以2014年10月2日國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》為標志，明確了要逐步剝離地方融資平臺的政府融資職能，推廣PPP，使部分地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)性質(zhì)的債務(wù)。換言之，將地方融資平臺的項目打開，在項目本身的收入和現(xiàn)金流基礎(chǔ)上討論債務(wù)重組和后續(xù)融資安排，并鼓勵社會資本積極參與。這實際上是另一種形式的項目融資安排。與傳統(tǒng)項目融資安排相比，其順序發(fā)生了變化，不再是建設(shè)、運營、移交（BOT），而是移交、運營、建設(shè)（TOB），只不過這里的移交不是私營部門移交于政府，而是政府以移交或授權(quán)的方式交給私營部門運營。這是對傳統(tǒng)項目融資安排的創(chuàng)新。從這個意義上講，PPP在中國正孕育著新鮮經(jīng)驗。

本文作者為中國銀行原首席經(jīng)濟學(xué)家，摘自《PPP革命：公共服務(wù)中的政府和社會資本》再版序，有刪節(jié)。

  ★  在世界各國廣受追捧的PPP扛鼎之作

  ★  曹遠征（中國銀行原首席經(jīng)濟學(xué)家）逾萬字長文作序推薦

  ★  王守清（“中國PPP第一人”）、肖光睿鄭重推薦

[英] 達霖?格里姆賽、[澳] 莫文?K?劉易斯 著；濟邦咨詢公司 譯

中國人民大學(xué)出版社

2016.4

國內(nèi)新一輪PPP熱潮，是在強調(diào)控制地方政府債務(wù)、激活社會資本力量、推進供給側(cè)改革的大背景下掀起的一場基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的革命。作為體制機制創(chuàng)新的PPP模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。 

本書系PPP領(lǐng)域的扛鼎之作，由資深的PPP研究者和實踐者合作編寫，出版后在澳大利亞獲得布萊克?道森?沃爾德倫商業(yè)圖書獎，并在世界各地受到追捧。本書論述了PPP模式的本質(zhì)及其為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域帶來的革命性變化，描述了PPP項目中政府角色的轉(zhuǎn)變，并借助多個PPP項目實際案例，深刻地分析和總結(jié)了PPP項目獲得成功的要點，同時，對于PPP項目的合同管理、風(fēng)險管理及項目實施過程中可能出現(xiàn)的各種問題進行了探討。 

對于中國PPP模式的決策者和推動者、PPP項目的實踐者，以及在“一帶一路”戰(zhàn)略下希望借助PPP模式走出國門的中國企業(yè)而言，本書提供了極佳的國際經(jīng)驗和實戰(zhàn)借鑒。

編輯：陳丹丹