5 月22日，國務院轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（以下簡稱“42號文”），鼓勵在能源、交通運輸、水利、環境保護等公共服務領域，采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。該文件發布后，引起了很多市場人士的關注，也都紛紛從各自的市場角度對文件進行解讀。那么42號文將如何影響環境產業發展，將為環境企業帶來哪些成長機會？針對這些問題，E20環境平臺高級合伙人、中國水網/中國固廢網/中國大氣網主編成衛東專訪了王強，王強曾做了不少水務PPP政策研究課題，對環境產業及PPP都有很深入的研究和獨到的思考。

E20環境平臺：隨著一系列政策的推動，PPP模式越來越受到關注，環境領域大量PPP項目涌現。您認為，目前在環境領域推行PPP模式還存在哪些問題？

王強：目前在推行PPP模式的過程中的確存在一些問題，這些問題也是42號文出臺的背景。主要體現在三個方面：

第一， PPP模式落地受阻

自從中央部委在基礎設施和公用事業領域力推PPP以來，確實得到各地紛紛響應，出臺地方支持PPP的政策，公布試點項目。但是由于地方政府僅僅PPP作為融資平臺替代的融資模式，并沒有承諾社會資本收益的實質性保障，造成社會資本只在觀望，并沒有大規模的參與，這就是PPP項目截至目前只有10%-20%簽約率，被認為“叫好不叫座”的原因。

第二，對PPP的內涵認識不一

財政部在其出臺的PPP文件中，力主政府與社會資本之間是平等交易主體之間的關系，可通過法律途徑來解決雙方的爭議。但是在六部委頒布的《基礎設施和公用事業管理辦法》中還是模糊政府和社會資本間的平等法律關系，堅持通過行政訴訟的途徑，并在隨后最高人民法院最新頒布司法解釋中將政府與社會資本簽署的特許經營協議定性為行政協議。而財政部推出的PPP與特許經營又有高度相關性。這對PPP行業內的實踐者不小的沖擊。

第三，融資平臺功能剝離導致新增項目難以為繼

融資平臺功能喪失以后，立刻就導致各地新增項目除了PPP以外，沒有其他的融資渠道。并且按照財政部的提法，本地的PPP項目，本地的平臺公司及其控制的國有企業均不能參與，這給了傳統上以融資平臺為主要渠道的地方政府無所適從，基建放緩，嚴重影響地方的GDP。于是，一方面財政部推出三萬億的地方債務置換計劃，暫緩關閉地方融資平臺2014年底前的簽約項目的融資功能，另一方面發改委放松地方基建項目的專項債券發行。

與此同時，各地出現了少數假冒偽劣的PPP項目，如將BT項目包裝為PPP項目，獲取銀行貸款。于是，諸如“要不要推行PPP”以及如何“推行PPP”等重大問題便會浮上中央和地方政府、廣大社會資本和從業者的心頭。

E20環境平臺：從環境產業角度看，與之前的相關文件相比，此次42號文有哪些亮點？

王強：我認為，42號文主要體現了三方面亮點，這不僅是最近行業非常關心的問題，也是涉及行業未來如何發展的根本性的問題。

亮點一：42號文明確了PPP模式中，政府和企業的平等責權關系，這一點非常重要。我國在發展過程中遇到的主要問題之一就是計劃味道濃重，相關部門的管理干預過多，不能激發市場活力。試想，如果在 PPP項目中政企關系不平等，憑什么社會資本把大筆的銀子投入到本該由政府出資的基礎設施上面去。推動PPP也好，特許經營也好，首先要有一個政治經濟學的考量，要貫徹十八屆三中、四中全會的精神，讓市場成為資源配置的決定力量，建立法治社會、創造依法治國的環境。讓社會資本在平等的條件下提出基礎設施和公共服務的解決方案，發揮他們的創造能力、技術能力、管理能力，使公共服務能夠物有所值，不至于粗制濫造，此次42號文明確了政府和企業的平等關系，使社會資本在PPP項目中能夠感到法律、而不是行政的保障，是42號文中蘊藏的大智慧。

亮點二：平臺公司下屬面的存量基礎設施的轉移。文件中主要是針對公用事業領域，公用事業具有更高更遠的意思，是一個系統的工程。長期以來，傳統的公用事業政府和企業之間的邊界不清楚，經營機制不透明，公用事業企業長期虧損。反過來，公用事業企業因為虧損就要不斷的進行調價申請，這就走入了一種怪圈。如果把存量基礎設施部分轉移出來，第一地方政府可以獲得一些資金用于其他公用設施建設，第二明確了政企邊界，價格機制也非常清楚，推動成本邊界清楚，盈利透明，促進企業形成效率激勵機制。有利于公共服務品質和效率提高，這樣企業就會有明確的激勵機制，扭轉虧損。當然還需要政府建立完善有效的監管機制。此外，只要政府監管到位，把本地的公用事業作為PPP轉讓出去后，企業監管和市場效益雙重激勵下，不僅不會造成城市的公共安全問題，反而是能夠提供更好的公共服務。

亮點三：原來的文件不允許本地國有企業參與PPP，嚴重打擊了本地國有企業的積極性。此次文件放開了規定，明確提出，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務。長時期以來，我國基礎設施公用事業基本都由國有企業運營，積累了很多人才以及技術和經驗儲備，42號文將利于發揮地方國企在管理、人才方面的優勢。

由于42號文還是屬于國辦轉發文件，層級的高度還差一口氣，所以，我認為42號文共識的意義要大于實際操作的意義。至少表明中央相關部門在幾個重大問題上如PPP對我國經濟社會發展意義和作用、PPP的基本性質、對平臺公司和國有企業未來轉型發展的態度和方向以及國有企業在PPP中發揮的作用和對存量項目能不能和要不要實施PPP等重大問題上取得共識，這些共識相信會在未來3-5年內的基礎設施和公共服務領域產生重要影響。

E20環境平臺：您談到42號文很重要的一點是明確了PPP模式中，政府和企業的平等責權關系，那么政府和社會資本有哪幾種合作模式？

王強：不同項目、不用階段有不同的處理方法。政府與社會資本合資，一方面是政府把公共服務交給社會資本，政府通過監督或者是購買服務，社會資本完全自己來做，成立項目公司。另外一種是，考慮本地情況等因素對社會資本的制約，在社會資本對當地情況不了解、能力不足的情況下，政府要對整個項目執行監管,這其中，非常重要的方法就是政府原有的國有企業與社會資本成立的合資公司，但主要的經營權應該由社會資本來主導，這樣才能真正發揮社會資本的技能和效率作用。

E20環境平臺：現在也有人認為，目前大力推動的PPP模式會把原來的投資成本抬上去？對這個問題您怎么看？

王強：基礎設施有一個特點，在PPP項目的全周期成本里，運營、維護成本大約是原來投入成本的3到5倍。PPP的目的不是在建設期節約成本，主要是在后期運營成本的節約。把社會資本的運營責任和建設責任綁定起來，社會資本建好之后不能走，還要提供運營服務。不僅要建好了，還要運營好、服務好。社會資本有一種自我激勵，會降低全生命周期成本。PPP不是降低一個項目的投資成本，而是降低整個全周期成本。原來傳統模式下，政府來建，只考慮前面的投資建設，后期運營考慮的比較少。所以PPP需要系統化、周期化的考慮，而不能是分散分段的考慮。

E20環境平臺：PPP是對中國投融資體系的重大改革，財政部和發改委出了很多文件，您認為42號文在投融資方面的突破在哪里？

王強：42號文第一次以中央政府文件的形式提出了“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構”的指示與要求，這對各地地方政府的融資平臺的轉型有深遠的積極意義。

同時，文件中提到可以按照項目融資的模式來做PPP，這是符合PPP特征的金融模式，讓資本市場打開了思想的顧慮，強調的是風險的合理分散。當然最重要的還是對政府和企業平等交易主體關系的確定。具體的市場融資方式有哪些突破，市場自己會演化出來的，不需要政府再做更加明確的規定。

E20環境平臺：此前，繼《水十條》發布后，環保部、財政部兩部委也聯合發文力推水污染防治領域PPP模式。42號文再次強調在公共服務領域推廣PPP模式，這將給環境企業帶來哪些機遇？未來環境產業的發展趨勢如何？

王強：將42號文與之前“水十條”等一系列環境方面的指令要求結合起來看，該文件在環境系統治理思路上有所突破。

面對目前的一些環境治理指令和文件要求，或許可以引進一些英國流域治理的治理機制，即污染治理不能一個項目一個項目的做，應該具有系統的治理思路，從單個河道的治理到整個流域的治理。在E20研究院發布的《中國環境產業發展展望——面向未來五年的環境產業戰略地圖?（2.0版）》中，描繪的I方陣環境產業一級開發商陣營就是按照這種思路操作的，這種思路將為整個環境產業帶來革命性的變化。如果要解決系統的效率問題，那項目的問題自然也會迎刃而解。

綜合考慮認為，結合《水十條》等環境治理政策，一定要在系統治理思路上繼續做出大的突破，才能保證治理目標的達成。

E20環境平臺：PPP好像還是主要支持單體項目，在綜合治理、流域治理方面，政府受付費主題不明確，支付能力不足，以及商業模式問題的制約，環境領域的合同績效服務在產業落地方面并不理想，怎樣解決？國外有哪些成功的案例？

王強：國際上，英國、新加坡等都是這樣做的。新加坡是一個非常缺水的國家，就是通過把整個國家的水資源治理集中到少數幾家公司來治理。當然這種模式還需要探索和實踐，但如果還走分散治理的道路，對我國水資源的管理影響很大，由于很多地方的政策不一，利用PPP可能部分的效率提高了，但將造成整體效率的損失。

關于付費主題不明確的問題，這是落實“水十條”的一個重要基礎。一般會有水資源稅以及使用水的各種費用，政府通過轉移支付的方式來解決，這實際上在國外是非常普遍的，污染者付費，使用者付費，水十條里面也規定了收費價格機制。

前兩天看到一份OECD水資源融資框架，就包括了四個比較重要的付費方式：1、污染者付費2、受益者付費3、制定價格的時候要注意整個社會的公平，對普通百姓用水，采用政府補貼等手段4、對水資源進行整個產業的重新導向，注意水資源使用過程中的平衡。

所以說《水十條》出臺后，如果沒有相關的配套政策，那么其的執行力度也是要大打折扣的。

E20環境平臺：企業是政策落地的重要推動力量。考慮更好地促進42號文和“水十條”的落地，您有何具體建議？

王強：10多年以前，像桑德、首創這樣的公司，都剛剛開始做水務，當時要推PPP模式，還不成熟，因為整個市場實際上第二個P還不能承擔公共服務職責。而目前來看，公用事業中做PPP，第二個P 還是有一定的問題，這個問題一定要解決，所以要通過市場手段或者是其他競爭手段大力扶持和培養真正有實力的、有社會責任的、大型的投資建設運營商。培養出幾個政策支持的產業集群和產業的巨無霸企業。通過政府有效的監管，就能形成整個行業的產業組織架構。

編輯：李曉佳