（本文作者為：上海古新環境技術有限公司董事長、上海奧圖環衛設備股份有限公司總裁袁述民；上海古新環境技術有限公司常務副總經理胡建偉）

一、環衛市場化缺乏第三方監管機制

　　我國環衛行業市場化的實踐起步于上個世紀80年代中期，山東、廣州、北京、上海等地率先進行了一些探索，取得了一些經驗。環衛市場化改革的期望目標是：理順政府與社會、企業、市場關系，形成統一開放、有序競爭、運轉高效的環衛作業服務市場，實現市場機制對市容環衛事業資源配置的調節作用，最終提高資金使用效率和環衛管理水平。我認為，市場化推進速度是慢的，發展是不平衡的，效果也是淺顯的。個中原因，就是在市場化改革機制上缺少真正的第三方監管。

　　表面上看，環衛市場化是政府采購了企業的環衛服務，其實質是按照PPP（Public-Private-Partnership公私合作）模式，政府通過合同與環衛企業形成的一種服務“邀約關系”。雙方應是平等的，這種“平等關系”換來的是同一目標下的服務分工；環衛企業的分工可以理解，政府的分工卻不免有些“迷糊”，往往容易忽略。其實，政府擔負的是社會公益積累資金（包括地方稅收）的投入和城市運營基礎管理的職能。問題來了，我們習慣了物理的二維思維定勢，把市場化“困惑”的“研究原點”只是放在了政府和企業的“二個點”上，沒有從這“二個點”分別關注它們的多維的、延伸的和實質的，包括如何用好錢、錢給誰使用、憑什么給、給后的質量及效果如何等等問題；隨之這些問題的延伸，又帶來了政府的決策依據是什么、依據由誰來提供等等關鍵問題。這些問題得不到解決，尤如“腸梗阻”，勢必影響環衛市場化的推進和效果。筆者根據自己在環衛運營中積累的經驗教訓、帶著此類問題近期調查走訪了山東、上海、北京、福建、浙江等地的部分政府財政和環衛主管部門及環衛企業，建議只有真正的環衛作業第三方監管，才能化解這一“腸梗阻”。這種真正的環衛作業第三方監管力量，必須是：環衛市場化的專業“審計師”、政府公共財政的投入“守業人”、作業精細化的技術“引領者”。

　　二、缺少第三方監管作用帶來的種種問題

　　近幾年，隨著我國各地城市化建設的不斷推進，環衛作業市場化得到了較大發展，然而現階段的環衛作業市場化總體仍處于探索與實踐階段。在機制層面，各類引入機制、競爭機制、監管機制和退出機制或許存在不盡完善。如引入機制，各地還是有采取最低價中標方式，沒有給追求作業質量與標準的企業足夠的利潤空間，導致后期引入的企業或缺乏經驗、或整體實力參差不齊；也有企業盲目介入，以為環衛作業是一個大“蛋糕”，而在正式進入后發現，利潤率大大低于期望目標，再采取減少人員和設備的投入、降低作業標準、克扣人員工資待遇等；而另一方面，政府在如何提高市場化企業競爭形態中，沒有有效辦法控制與激勵，最終導致劣質企業無法及時、穩妥地退出市場。再如監管機制，只是等同與一般的考核和測評，沒有真正發揮它在具有市場化特點的諸如引入機制、競爭機制、退出機制中的“主導”作用。

　　政府通過市場化購買環衛服務的方式，理想的狀況是購買高效管理、先進技術和成熟經驗。但現實是復雜的，特別是在監管體系不到位的情況下，失敗的案例比比皆是。政府的錢也花了，實際是并沒有購買到達的政府意愿和滿足居民人居需求的環衛服務。現在，從政府和服務企業的關系層面上來說，引入的服務企業與監管的政府之間存在著矛盾。企業認為政府投入支付的經費只夠維持現狀，對于創建衛生城市、創建文明城市等需要的應急、突發處理，政府本就沒有支付相對應的經費。相反，政府部門認為服務企業在簽訂合同后，對于合同標的項內地作業任務不能到位、突發處置應急“跟不上”、不愿做，沒有充分考慮大局，“一切向錢看”；服務質量不到位，市容品質得不到提升。公說公有理、婆說婆有理，政企推諉現象時有發生。這種表象直接反映了公益事業的嚴重缺損，政府每年投入到公共財政資金并沒有讓社會和公眾的人居環境得到逐年改善。所以，通過對直觀的作業質量與效果、政企兩者之間的本質機制分析，有沒有監管、誰來監管、如何監管？才是關鍵的根本問題。我們不缺乏對環衛市場化的感知，但當前要解決環衛市場化“腸梗阻”，急需一個真正的、像建筑工程監理那樣的、具有“監管”身份的第三方出現！其主要職能為代表政府部門，扮演監督管理的角色，對環衛企業的設備、人員投入，日常運營，各類突發應急事件運營，質量和標準，甚至包括財務賬務等信息的監督管理；對環衛企業而言，它是滿足公益服務訴求的代言者。統一標準，雙重服務，起到客觀、公正的第三方監管作用，來提高環衛運營質量和以及系統管理服務水平。

　　三、第三方監管的任務及與原有“監管”（測評）企業的區別

　　我們在研究和實踐中，把真正的環衛市場化作業監管的任務確定為：

　　逐步創立監管評價服務，形成質量唯一的監管體系。

　　加快環衛技術標準推進，形成良性管理的市場氛圍。

　　探究建立監管費制服務，形成工標對應的指導定額。

　　適度化解作業協調困惑，形成和諧共贏的治理構架。

　　以這種服務品質為首要任務的上海古新環境技術有限公司環衛作業的第三方監管，與原有的以“測評”為主的所謂的“監管”，具有本質上的區別。主要表現為：

　　1.現行的第三方監管（測評）不是對環衛作業的全過程監管

　　事實上，現行的“第三方監管”，沒有完全針對環境衛生作業內容、定額、質量和結果的監管，而主要為城市市容市貌管理的測評工作，應該承認它是一種“監管”，但不是監管的全部。它側重于參與市容環境管理實效檢查評價項目和滿意度詢查項目，而城市保潔和收運的實時巡查相對占比較小，沒有就環境衛生作業系統的全過程實行監管。上海有幾家起步較早的第三方測評公司均屬于市容環境綜合性測評機構，雖然在調查測評上有所突破，但對真正意義上的環衛市場化作業監管力度還是遠遠不夠的。

　　2.監管隊伍建制老化、理念陳舊，跟不上市場化進度

　　城市化進程正在全面推進、環衛作業標準等級日新月異、環衛作業方式創新紛呈、人居環境要求也不斷提高……僅有測評職能的監管力量遠遠不能滿足監管對象的綜合要求；當前的許多監管人員來自于環衛部門退休干部職工、和社會招募人員，或許對環衛市場化監管的意義認識不夠、或許工作責任心不夠強、或許環衛業務素養不高，不能夠完全擔負起市場化監管可能帶來的更大的監管責任，導致市場化監管工作難以上新臺階。然而，真正環衛市場化監管是一個長時期的、全天候的、即實時的、數據化的、咨詢式的監管模式，其讓監管人員熟悉需要一個過程，在這個過程中，不僅需要有一支相對穩定的環衛資深專家、精通環衛各項作業標準和規范的專業人員組成的監管隊伍，并要通過強化責任意識，提高執行力外，還要求能夠出臺相應的監管理念、程序、責任、機制和手段，充分調動監管人員的主觀能動性，防止和根治“腸梗阻”；同時，還需為推行環衛市場化監管提供必要的經費保障等。

　　3.監管方式單一，缺少監管應有的引領、監督、評判、咨詢手段

　　現有引入的監管機制，主要是提高環衛作業市場化的質量，但是由于監管方式的單一，導致監管力度不夠，監管的質量較低。考核成為了唯一的監管方式。每月針對主次干道的保潔考核四次，每次隨機抽查5條道路，考核結束將考核成績匯總，進行一定范圍的通報，并與考核經費掛鉤。初級的、對于事業型作業單位該方式較為有效，但是隨著時間的拉長，單一的測評與考核的監管方式已跟不上市場化的腳步，監管效率方式逐漸降低。我們提倡的監管由于它所承擔的任務不同，它的監管方式應有引領、監督、評判、咨詢手段來加以組合。

　　四、上海古新環境嶄新的第三方監管特色

　　1.環衛作業的第三方監管需求

　　道路保潔的監管內容主要為：道路保潔時間、道路保潔質量、道路環衛設施管理、作業規范執行情況、安全管理落實情況、重大事項管理落實情況以及人員設備投入使用等7大類。

　　垃圾清運的監管內容主要為：垃圾清運及時性、垃圾分類質量、垃圾清運環衛設施管理、作業規范執行情況、安全管理落實情況、重大事項管理落實情況以及人員設備投入使用等7大類。

　　2.監管體系組織架構

圖4-1 環衛監管體系組織架構圖（部門職責和崗位分工略）

　　3.監管作業流程

　　（1）新項目中標后（或老項目進展中），由服務單位后向我監管單位提供本項目的實施方案，項目及公司組織架構圖，項目部負責人、各主要管理人員及相關班組及班組長名單（包括：姓名、年齡、任職、職稱、資質）以及特殊作業人員名單（附：崗位證書）。

　　（2）項目服務所配置的各類作業設備，必須在開工前全部到位（特殊情況可以提供適當的過渡準備期，但必須得到業主的書面同意），監管單位另行備案。

　　（3）我監管單位，每天安排2班，分別為04:00~16:00和16:00~04:00，每班按照電腦隨機制定抽查時間段和隨機抽取若干條道路（不少于項目總量的10%），按照需求中需要測評和監管內容進行全面和系統的現場測評和監管，監管人員對各道工序的操作及質量進行巡視、旁站、檢測等監管工作，并進行視頻、照片等輔助取證，最終出具每班測評與監管報告。

圖4-2 環衛第三方監管體系作業流程圖

　　4.監管服務的其他保障與配置

　　4.1信息化保障與配置

　　（1）設計思路

　　根據現有的環衛作業系統的管理模式還是紙質化、人情化；管理不到位、依據不科學、管理模式落后等特點；為了提升管理手段、行業管理功能的完善,依托3G（GPS、GPRS、GIS）技術和IT技術，綜合地應用計算機技術、無線網絡技術和視頻監控技術，立體整合原有的環境衛生系統，建立統一管理系統，實現對環衛作業效果、環衛作業車輛、環衛設施、廢棄物終端處置的監管，以及對衛生環境的全程監控，使環衛作業問題能夠及早發現、快速解決。達到改善環境衛生管理不到位、管理不科學、管理模式落后問題，打造系統向“信息化、數字化、科學化”逐進，達到提升管理手段、行業管理功能的作用，提升從業人員素質和服務效率。

　　管理人員可以全面、實時、透明的掌握項目的環衛作業情況，隨時掌握可能出現的問題，統籌調配作業資源，多級協同處理。針對突發事件快速反應，監理管理部門與作業人員的實時互動，最大限度的提高應急處理能力。

　　通過數字環衛管理系統，可實現實時掌握一線管理、作業部門的績效情況，及時反應各部門的響應靈敏度和處理問題的效果，可以避免為應付上級檢查面實施的突擊作業，形成長效管理考核機制，使環衛管理更科學、合理、規范。

　　（2）方案模塊系統介紹

　　1.

　　1.1

　　車輛管理系統

　　車輛車載及工作人員對講調度系統

　　車載視頻監控系統

　　道路清掃保潔監管系統

　　垃圾清運監管系統

　　人員在線監管系統

　　垃圾收集點監控

　　大數據統計分析系統

　　4.2監管服務的設備配置標準

　　五、古新環境從業環衛第三方監管的優勢

　　1.環衛行業內的權威專家庫

　　環衛作業第三方監管項目，我司專門聘請全國環衛行業內權威專家，作為監管咨詢和保障的專家委員會成員，由環衛類、經濟類、工程類、財會類、管理類具有高級職稱的專家組成，確保各類監管成果的公平公正性和針對性，以及提供改善改進的措施咨詢和技術指導。專家委員會的主要職能有：審議和批準監管公司向委托單位發送的各類咨詢報告、委托單位作業定額的核算、作業標準與實際作業狀況的疑難甄別、委托單位招標文件的審核等等。

　　2.環衛市場化的專業“審計師”

　　2.1服務業務的核算

　　環衛監管中首要監管內容為業務的核算，其不僅包括日常業務量的核算，還包括各類突發事件、應急事件等非常規任務量的監管與核算。

　　作為一個全面專業的第三方監管公司，對委托單位環衛任務量的清晰核算，不僅是對業主的負責，同時，也是對作業公司的負責，避免雙方在任務量上的不統一理解或判斷，從而造成對對方有負面成見。

　　2.2合同標的的精算

　　另外一方面，第三方監管也將對環衛作業市場化的合同標的進行精算，在招標前對標的進行精算有益于合理控制國家財政經費的支出；在招標后既定的環衛作業合同，也可以就合同標的進行精細核算，這主要是對作業標的的核實，以便今后招標時對部分數據進行調整優化，比如部分路段增加或減少保潔時間段或頻率等等。

　　2.3財務經費的決算

　　財務經費的決算是對整個環衛作業預算經費執行情況的總結，與政府主管部門的預算不可分割。通過第三方決算工作可以對預算經費的執行情況進行認真分析，促進預算的合理編制，從而提高財政經費的使用效益。

　　3.環衛精細化的技術“引領者”

　　3.1業務標準的提供

　　環衛第三方監管單位將以環保部和住建部頒發的相關文件為依據，嚴格執行各地有關環衛管理的法規以及行政條例。例如上海古新環境技術有限公司在上海，將以2010年上海世博會環衛營運七個標準為指南，堅持在《上海市道路和公共場所清掃保潔服務管理辦法》的基礎上，嚴格執行《道路和公共廣場及附屬公共設施保潔質量和服務要求》和《上海市環衛作業養護預算定額（試行）》等標準。除此以外，監管服務還將向作業服務企業提出從業人員素養、操守、服飾等要求，提出設備設施更新、保養、使用、放置等要求。

　　3.2作業質量的檢查

　　據作業服務合同，幫助政府主管部門和服務企業厘清保潔區域、設施等的等級劃分，明確作業質量標準要求，落實監管檢查的時間節點和內容重點，按照《道路和公共廣場及附屬公共設施保潔質量和服務要求》（DB31/T524-2011）,對作業企業進行實時監管檢查。除此之外，以作業標準化、設備定置化、服務精細化全方位對企業管理進行監管和檢查。

　　3.3服務雙方的咨詢

　　監管檢查不是目的，是提高城市市容面貌和滿足廣大居民對城市整潔有序宜居需求的手段；是提升環衛作業企業按照行業作業標準，逐步促使其實現傳統服務企業向現代服務企業轉型的手段；是幫助政府主管部門在城市市容環境管理、執法中順應國際大都市城市基礎管理和運行要求，提高環衛規劃水平、作業組織能力的手段。將根據合同執行情況定期或不定期地用書面形式，向主管部門及作業企業提出監管檢查結論和建議的咨詢報告。

　　4.環衛公共財政的投入“守業人”

　　4.1財政投入的合理

　　政府城市公益性財政投入資金來自納稅人的地方征稅收入。因此，爭取每一分經費和用好每一分經費同等重要。上海古新環境作為環衛作業第三方監管體系將在項目招標過程、合同簽署過程、作業執行過程、每年預算過程中，按照市綠化和市容管理局頒發的《關于發布2014年環衛作業養護預算定額經費的通知》（滬綠容2014-234號）精神，幫助政府財政部門和主管部門“對應定額、分類實施、差別管理”，既健全了環衛作業的經費保障落實機制，又保障了政府公益性公共投入有效、合理。

　　4.2公益作業的合規

　　政府采購的公共服務作業必須合規。不管是事轉企的國有企業還是私人資本投入的民營企業必須遵循環衛市場化規律和規則，根據環衛作業要求，對應環衛作業定額，全力完成作業合同澄清的環衛作業的實際任務量。我司的主要任務是對照標準和定額，監督和檢查環衛各種類、各等級作業結合本地區的實際，將環境質量的客觀要求與作業服務的員工素養、工藝設置、工況條件、設備配置等要素進行檢查，避免虛報、瞞報和企業不作為等等不合規的情況發生。

　　4.3隊伍選擇的合適

　　環衛作業隊伍是環衛規范和標準向社會演繹的“載體”，隊伍選擇的優劣，直接關系到環衛服務水平和社會環境質量。我司將在隊伍選擇的前期（招投標階段）和（合同簽訂階段）；在隊伍服務中期（實際作業階段）；在隊伍即將履行完合同后期（重新選擇階段），都將積極配合政府采購部門、政府業務主管部門和財政經費主管部門，在《上海市道路和公共場所清掃保潔服務管理辦法》基礎上，選好最合適的作業隊伍。

　　綜上所述，加快和完善環衛市場化改革，形成真正意義上的作業第三方監管機制是刻不容緩的環衛業界的一件大事；環衛市場化作業監管也是政府與企業、作業與質量、經費與保障、機制與建制能平衡協調的必不可少的參與者和監督者。

編輯：李曉佳