8月29日，“2014（第二屆）上海垃圾焚燒熱點論壇”在同濟大學如期召開。清華大學環(huán)境學院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任、E20研究院執(zhí)行院長薛濤針對垃圾焚燒項目PPP的要素設(shè)計進行了現(xiàn)場分享，并對垃圾領(lǐng)域PPP機會的分析做出了預(yù)測：“垃圾焚燒BOT競爭激烈，但擺脫焚燒方式的資源化技術(shù)尚有插入機會”。   

圖為：清華大學環(huán)境學院環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任、E20研究院執(zhí)行院長 薛濤

薛濤在發(fā)言中提到：“從2000年以來，從水到垃圾等領(lǐng)域采用公私合作的方式已經(jīng)非常成熟，也積累了豐富的經(jīng)驗。”然而一些地方政府依然對ppp產(chǎn)生了很多誤讀：“在他們的觀念里，我們國企和你們要來做一個垃圾焚燒廠，國企就要占20或者30%，體現(xiàn)我們政府的作用，實際上這樣的行為影響了我們正常的BOT的推進”。

薛濤指出：“從去年年底財政部大力推進ppp的改革，包括最后ppp中心準備要出臺，實際上ppp本身和BOT存在著很大關(guān)系。”

 公私合作（PPP）三原則

關(guān)于對PPP誤讀的現(xiàn)象， E20研究院已經(jīng)做過很多解讀，簡單的概括，廣義的ppp即只要是公司對購買公共服務(wù)進行合作基本上都屬于PPP的范疇。狹義的ppp強調(diào)需要財政資金參與投資并有清晰的責任與權(quán)利的約定，能較大程度實現(xiàn)政府與企業(yè)的風險和利益合理分擔原則的一種特殊關(guān)系，主要是區(qū)分于上述各類廣泛的PPP合作模式，特指致力于伙伴關(guān)系的構(gòu)建。

薛濤強調(diào)：“我們更加希望推進的是一種狹義的PPP，現(xiàn)在財政部也希望在這方面有所突破，更加符合我們PPP的原則。”

所謂PPP的原則有三：伙伴關(guān)系、利益共享、風險共擔。

薛濤指出，伙伴關(guān)系有三個特點，第一是獨立性，比如說我們的特許經(jīng)營都是企業(yè)它和政府之間的關(guān)系，他們之間是互相獨立的，而不應(yīng)該是指導和被指導的關(guān)系。第二，平等性。一個企業(yè)和政府之間構(gòu)建的是契約的平等關(guān)系，這也是BOT具有的特性。第三，目的不同。政府是為了給民眾保障公共服務(wù)，企業(yè)是要追求盈利，目的不同才能建立好的合作機制。

PPP與BOT啥關(guān)系？

PPP和BOT之間到底是什么關(guān)系呢？薛濤用一幅圖現(xiàn)場進行了生動的講解。

“外圈是相對比較簡單的PPP形式，比如簡單的政府的咨詢外包、BT和EBC，中間是BOT、TOT，是目前已經(jīng)比較成熟的模式，現(xiàn)在也符合我們單元性項目。”垃圾焚燒廠BOT本身就是非常合適的一種PPP模式。薛濤表示“我們也更希望在政府的項目當中看到更多的DBO和委托運營，這種不以融資為出發(fā)點，而是以提高效率為出發(fā)點的PPP模式。”圖中最后一圈是狹義的PPP，這部分相對復雜，在城鄉(xiāng)的模式中“城鄉(xiāng)一體化的垃圾處理”部分，我們期待在“垃圾收運、分選”當中出現(xiàn)更高級的、狹義的PPP的形式，薛濤解釋。

垃圾焚燒投資規(guī)模會有大增長

2008年以來整個市政環(huán)保行業(yè)都走向了以綜合服務(wù)為核心的轉(zhuǎn)型，2013年以來， “十二五”期間到了一個模式優(yōu)化階段，垃圾處置的商業(yè)模式的轉(zhuǎn)換將成熟的BOT、TOT的模式重新組合和優(yōu)化。薛濤指出，從目前垃圾焚燒BOT市場各企業(yè)的分配比例來看，錦江、中國環(huán)保、上海環(huán)境排在前三名。垃圾焚燒“十二五”無害化規(guī)劃的投資占比中，無害化處理設(shè)施包括填埋和焚燒，占了65%的投資。預(yù)計“十二五”垃圾焚燒投資規(guī)模會有較大增長。

容易被忽略的垃圾焚燒BOT條款有哪些？

薛濤指出垃圾焚燒BOT項目有一些容易被忽視卻極為重要的條款，并詳細進行了解析：

第一，特許經(jīng)營權(quán)。薛濤強調(diào)“服務(wù)范圍”是比較重要的條款，容易被投資人忽略。服務(wù)范圍確定了垃圾焚燒的收集領(lǐng)域，條款上給予強化，對企業(yè)保障利益很有利。

第二，聲明與保障。其中“人民政府的授權(quán)”很重要，薛濤指出：“大企業(yè)一般不會，中小企業(yè)不太關(guān)注這個，和建設(shè)局簽一個合同就得到授權(quán)，按理來說必須是縣級人民政府授權(quán)給操作單位，這個單位再跟你簽協(xié)議，才能得到法律上比較完備的保障，這是我們需要注意的。”

第三，項目用地。這方面可以有劃撥、出讓。

第四，設(shè)計和建設(shè)。薛濤指出：“當中關(guān)于招標逐項審批的程序以外，要關(guān)注一點，今年6月30日建設(shè)部專門出臺改革措施，要求“簡政放權(quán)”，如果是非國有投資的工程建設(shè)可以不招標，這部分我咨詢過律師，招投標也有這樣的規(guī)定，特許經(jīng)營本身是要招標的，如果投標主體當中具備合格的工程建設(shè)資質(zhì)的話，按照現(xiàn)在的法規(guī)來看，我們是可以在后面的工程建設(shè)本身不用進廠招標的，這一點各位可以注意。”

第五，運營維護和垃圾的供應(yīng)方面，是對于環(huán)境有風險可能會導致政府有權(quán)停止運送垃圾的一個條款。

第六，垃圾處理服務(wù)收費。需要重點關(guān)注包括爐渣、飛灰的處理標準及費用承擔的約定，常規(guī)來說，建議全部由投資人來承擔。

第七，移交，主要指的是期末移交，按照常規(guī)的建議或者常規(guī)的操作方式垃圾焚燒的期末一般都是無產(chǎn)移交的，包括一點比較重要的就是再次授予特許權(quán)的優(yōu)先權(quán)部分是投資人可以為自己爭取更好條件的條款。

第八，甲乙方的權(quán)利與義務(wù)，這是提供融資方式必要的條件。

第九，終止與賠償很重要。這是常規(guī)BOT項目當中的主要條款。

垃圾領(lǐng)域的ppp美麗暢想

薛濤表示：“除了BOT以外我們希望能夠產(chǎn)生一些PPP新的模式的地方”在城鄉(xiāng)一體化當中，他建議在末端的處置單元采用常規(guī)的BOT模式，收運系統(tǒng)方面可以采用一些PPP新的模式，通過合資合股或者委托運營的方式，形成更好的公私合作模式來提高整個垃圾收運系統(tǒng)的水平，幫助整個處理領(lǐng)域水平的提高。對此，薛濤提出了三點建議：

第一，清掃部分的PPP，建議通過一部分街道的委托產(chǎn)生委托運營，甚至包括投資運營或者加上融資手段的“融資租賃+運營”的方式，形成第三方公共采購的關(guān)系。第二，收運方面的PPP，建議委托運營、投資運營、垃圾站政府建設(shè)租賃+車輛設(shè)備投資的模式，通過這樣的方式使投資人能夠進入到垃圾收運體系的PPP的模式。第三，有機垃圾的PPP，建議處理單元采用BOT方式，收運體系可以通過合資合股的方式來介入整個體系。

此外，關(guān)于垃圾領(lǐng)域PPP機會的分析，薛濤進行了如下的判斷：目前垃圾焚燒BOT競爭激烈，很多地方資源化的方式還在探索之中，未來幾年還會出現(xiàn)一些新的技術(shù)，擺脫焚燒方式的資源化技術(shù)尚有插入機會。另外垃圾焚燒的運營企業(yè)和部分的后端資源化企業(yè)都在謀求垃圾收運體系前端PPP發(fā)展。
 

編輯：蔡囊