上海市政協常委、臺盟上海市委專職副主委高美琴反映，上海是一個現代化國際大都市，經濟社會發展迅猛，在新世紀中如何在發展的同時，加強城市垃圾的管理，從體制、機制、法制等各方面創新垃圾管理模式，以更大的力度推進和加強環境保護和生態建設，是推進節能減排、發展低碳經濟的重要途徑，是實現本市經濟、社會科學發展的重要保障，也是改善人民群眾生活環境的基本要求。市政府為迎世博環境項目增加了100億元投入，有效改善了市容市貌，改進了市民生活，提高了城市管理水平，但在市容環境整治方面，尤其是生活垃圾的處理方面，上海還有待進一步加強管理。

　　上海世博會第一次以“城市”為主題，特別是其中的城市最佳實踐區，提供了很多城市實踐的經典案例。這次臺北提供的最佳實踐案例叫做“零填埋”，它其實就是一個提倡垃圾分類的公共政策，通過垃圾減量與資源回收措施，達到“焚化垃圾量極小化”，“資源回收量極大化”的目標。由于臺北市民配合，成效極佳，臺北市市長郝龍斌今年宣布，2020年的目標應可提前在2010年年底前達成。處理城市生活垃圾，實現無害化、減量化和再資源化，消除城市生活垃圾的污染已成為上海必須解決的重大問題，上海的垃圾處理以及市民的環保意識與臺北相比還有較大的差距，加強滬臺兩地的交流合作，抓緊汲取臺北的優良經驗為我所用，是提高上海垃圾處理水平的有效途徑之一。

　　一、上海垃圾處理工作現狀及存在的問題

　　(一)法規不健全，管理不善

　　目前，上海在垃圾處理與國際上做得比較好的城市比起來，差距主要表現在有關垃圾回收的法律法規還不完善。實際上，許多環境衛生管理得好的城市都是靠完美嚴格的法規來達到目的的。聞名于世的花園城市新加坡，僅國家頒布的環境衛生方面的法規就多達43個。國家層面的《固體廢物污染環境防治法》、《城市市容和環境衛生管理條例》，以及建設部和國家環保局頒布過一些有關的規定、標準和規程，許多城市還制定并頒了地方性的環境衛生管理條例，作為城市環境衛生管理的法規基礎和依據。目前，特別缺少的是直接指導作業層面的“子法”及實施細則。給依法管理帶來了困難，需要進一步建立較完善的法規體系。

　　和國內許多城市一樣，本市（上海市，下同）也由市容環衛部門一家垃圾的收集、清運、處置。垃圾清運處置過程的管理、監督、運行基本是由市容一家完成的。本市城市環境衛生實行"條塊結合、以塊為主"的市、區、街道三級管理體制，主要費用由政府負擔，形成了政府給多少錢辦多少事的局面。一旦發生問題時，責任又要由政府承擔，使政府處于兩難境地。同時由于城市垃圾收集、清運和處置的任務重、壓力大，目前本市環衛部門對城市垃圾的管理僅是被動地清運、處置，對城市垃圾的削減、回收和再利用問題還沒有精力通盤考慮。

　　現有管理體制不利于改變城市垃圾處理的困境。主要表現在：社會公益、一家包攬、既是監督、又是管理和執行，政企合一。這種體制不能形成有效的監督和競爭機制，制約著城市垃圾處理事業的發展；市容環境衛生管理隊伍龐雜，層次多而不集中，有問題互相扯皮，未能把人力、財力用到關鍵地方，不利于對城市垃圾的管理。

　　(二)城市垃圾混合回收的方式加大了垃圾資源化的難度。

　　上海城市垃圾基本上屬于混合回收，這種方法不利于垃圾回收和資源化。城市垃圾混合收集，干電池、廢油等大量有害物質，未經分類直接進入城市垃圾，增大了垃圾無害化處理的難度，造成嚴重的環境污染，同時也降低了可用于堆肥的有機物資源化的價值。中國城市垃圾基本特點是：無機成分多于有機成分、不可堆腐物多于可堆腐物（比例大約為4:1），增大了城市垃圾的運輸和填埋量。對于人均資源占有量排在世界100多位之后的中國來說，讓大量的可再生資源當作垃圾白白流失，是很可惜的。

　　(三)城市垃圾資源化的資金不足

　　上海城市垃圾處理費用主要來自于政府，資金有限，從而造成城市垃圾資源化基礎設施差。

　　城市垃圾治理需要投入較多的資金，當前和近期城市垃圾治理建設項目實施的主要制約因素是資金來源、資金利用和承受能力等。由于城市垃圾治理一直視為公益事業，其經費來源于國家和地方的財政撥款。雖然每年政府投入大量資金，給政府財政造成了巨大的壓力，但是資金缺口越來越大，難以滿足垃圾無害化治理的要求。而目前，中國大城市國家投入的環境衛生費用主要都用于城市垃圾的收運。

　　隨著垃圾產生量的增加和環境保護要求的提高，需要政府投入越來越多的資金，才能建設足夠數量的無害化處理處置工程，使城市垃圾的無害化處理率達到預定目標。但僅靠國家和地方財政專項撥款解決，資金投入有限，很難達到預定目標。與此同時，公眾和企業則袖手旁觀，指責政府沒有解決好城市垃圾問題。其根本原因在于缺乏相應的經濟手段和垃圾收費制度，沒有使公眾和企業認識到垃圾問題與自己息息相關。

　　不改變傳統的城市垃圾處理觀念，不大幅提高產生者應該承擔的污染責任，不大幅增加應由城市垃圾產生者承擔的處理費用，包袱還是主要、幾乎全部由政府背起來，是無法解決治理資金缺口問題的。垃圾處置只憑行政要求、道德意識，沒有相應的經濟激勵機制，也無法吸引社會上資金的投入。

　　(四)垃圾分類意識淡薄，垃圾減量化未引起重視，過度包裝和一次性商品造成資源浪費

　　垃圾分類收集是實現垃圾資源化的最有效途徑。通過垃圾分類收集，不僅可直接回收大量廢舊原料，如廢紙廢塑料、廢玻璃等，實現垃圾減量化，而且可以減少垃圾運輸費用，大大簡化垃圾處理工藝，降低垃圾處理成本。然而，分類收集本身也要花費很多人力物力，由于受生活條件、生活習慣等因素的影響，人們垃圾分類意識淡薄，同時在管理上也有一定的難度。

　　隨著生活水平的提高、觀念意識的變化和包裝工業的發展，商品的包裝形式越來越繁多，種類和數量急增。一次性商品也廣泛應用于賓館和餐飲行業。過分包裝和豪華包裝比比皆是。一次性商品從消費到垃圾只一步之遙，不僅增加了垃圾產生量，同時也是資源的極大浪費。在發達國家垃圾中包裝物已占30-50%，盡管目前中國的產品包裝還未發展到發達國家的水平，但產品的過量包裝和一次性產品的逐步大量使用，已使得生活垃圾中包裝材料所占份額逐步上升的趨勢初見端倪，并對環境造成極大的壓力，引起了各方面的重視。廢塑料造成的白色污染便是一例。

　　（五）市民環境衛生意識還需大幅提高

　　要處理好城市垃圾的問題，市民的環境衛生意識是一個至關重要的因素。只有市民環境衛生意識較好，各項管理規章、防治措施才能得到順利的實施。

　　市民環境衛生意識不高給環衛管理工作帶來了一定的困難。在本市一些地方，特別是郊區，公共場所隨地亂扔垃圾現象還很突出，對環衛部門設置的收集設施視而不見。某些企業將垃圾非法傾倒在不讓傾倒的地方，剛剛治理好的河道也成為垃圾非法傾倒的場所，對環境造成了嚴重的破壞。

　　二、上海做好垃圾處理工作的建議

　　面對垃圾泛濫成災的現實，世界各國已不再僅僅停留在如何銷毀垃圾的問題上，而是采取積極的態度和有力措施，著手系統地處理、利用垃圾，將垃圾列為維持經濟持續發展的“二次資源”，向垃圾要資源、要效益。從生態環境角度看，垃圾是一種資源，而從資源的角度看，垃圾是地球上唯一不斷增長的資源。為做好上海垃圾回收工作，我們建議：

　　(一)完善法律、法規

　　根據上海城市垃圾特點，制定和完善有關的城市垃圾管理、運行和費用的法規和標準。法律、法規的制定應以生活垃圾產出小量化和資源化為原則，明確規定了各種生活垃圾的傾倒、收集、運輸、回收利用和處置。

　　完善相關的法規和標準，制訂城市生活垃圾處理監督管理條例，明確城市生活垃圾處理應達到的標準要求、處理的技術規范、處理企業的責任權利、監督保障機制、監督部門的權利責任、對失職行為的處罰等，規范垃圾處理企業和監督部門的行為。建議：制訂專業規劃。組織編制《上海城鎮環境衛生“十二五”規劃》和《上海生活垃圾無害化處理設施建設“十二五”規劃》，提出城鎮生活垃圾處理的基本思路、目標、原則、任務、投資和政策措施等，按照城鄉統籌、區域統籌原則，因地制宜確定城鎮生活垃圾處理的技術路線，引導全國城鎮生活垃圾處理設施的規劃和建設。

　　(二)加強宣傳教育工作，提高市民環境意識

　　分類收集是一種全新的垃圾收集方式，涉及到千家萬戶。由于受生活條件、生活習慣等因素的影響，在實施過程中會有一定的難度。建議，充利用廣播、電視、報刊、講座、圖片展等各種形式進行廣泛的宣傳教育工作，不僅使廣大市民知道如何實施分類收集，更重要的是讓大家知道，分類收集是環境保護的需要，是利國利民的好事，從而提高他們的參與意識。

　　搞好垃圾的管理工作，離不開公眾的參與和支持。充分利用各種媒體進行垃圾衛生安全管理的宣傳，組織中小學生和市民代表參觀垃圾收集、清運和處置設施，使公眾充分理解正確的收集、清運和處置方法對城市發展、對生活改善的重要意義。

　　結合垃圾分類收集、垃圾收費等改革措施，進行大規模環境法規宣傳活動，提高公眾的環境意識。

　　普及環境科學知識，提高公眾法制觀念和道德水準，自覺遵守有關法規，維護自身環境權益，積極參與垃圾清潔行動，與隨意拋灑、隨意傾倒垃圾等違法行為作堅決斗爭。

　　建立公眾舉報監督熱線，設立垃圾監管員，由社區居民自治團體組織本社區居民參與社區垃圾管理，定期公布有關垃圾收集、清運、處置以及相關經費支出情況，逐步建立公眾參與垃圾管理的機制。結合衛生城市評比和城市環境定量考核，廣泛利用各種媒體進行宣傳報道，表彰先進，暴露問題。

　　(三)完善城市垃圾管理技術經濟政策，多渠道籌措資金。開征城市垃圾費，加快城市垃圾無害化、減量化、資源化處理設施建設。

　　多年來上海垃圾回收工作一直是環衛部門的任務，其“高投入、微回報”成為垃圾回收部門的沉重負擔。因此，有必要拓展新的垃圾回收思路，多渠道籌措資金以保證垃圾分類回收工作的順利進行。建議，上海研究并確立垃圾收費制度，實行“產垃圾付費”，其基本理念是誰污染誰付費，也就是說，誰產生的垃圾多，誰就得多付錢。產生垃圾的居民或單位支付一定的垃圾處理費，為垃圾處理建立了穩定的資金來源，這樣不僅使垃圾處理走向良性運行，而且也是從經濟上制約垃圾產生，鼓勵回收利用的有效途徑。

　　上海市還可以考慮將市場經濟引入城市垃圾管理體系中來。現行的政企合一的垃圾管理體制不利于垃圾管理業的發展。國外發達國家和發展中國家的經驗說明，專業經營性公司處理垃圾的費用是市政機構的一半。本市可以通過制定一些財政稅收的優惠政策，鼓勵專業性企業參與廢品的回收利用、垃圾的資源化、垃圾的清運處置等工作。進一步完善本市建立城市垃圾經營許可證制度，鼓勵各類公司參與城市垃圾治理，由具有經營資格的單位負責垃圾的清掃、收集、運輸、處理和處置，形成市場競爭機制。要從根本上改變目前一家包攬，將垃圾清運處置單位從政府部門中獨立出去，由事業單位管理體制轉變為企業管理體制，并采取入股、兼并、合資等多種形式建立垃圾處理產業化。

　　要改變目前環衛部門一條龍的管理形式，使監督與執行分離，環衛部門要加強對垃圾清運處置單位的管理，環境保護部門實施對垃圾管理整個過程的環境保護監督執法工作，避免出現問題全部由政府承擔責任的現象，使政府徹底脫離城市垃圾經營活動，站在執法的高度來監督城市垃圾的全過程運作，分清責任，保證城市垃圾管理的嚴肅性和權威性。

　　只有多渠道籌措資金，才能加快城市垃圾無害化、減量化、資源化處理處置設施建設。所需要的建設資金，原則上應當國家、地方和受益者共同承擔。垃圾的清運處置費用可以通過資源化產品（包括廢品）的出售、已封閉垃圾處理場地的地產開發、垃圾收費、財政補貼、適當的廣告收費和爭取外資等多渠道籌集資金，使垃圾的管理工作走進市場，形成市場化的良性循環，促進垃圾產業的發展。

　　(四)推行垃圾分類收集，促進資源化，減少污染

　　垃圾分類收集是發達國家普遍采用的收集方法。分類收集主要有兩個目的：提高廢品回收率和便于有害廢物單獨處置。本市應根據自己的具體情況，總結經驗提出“完善版”的垃圾分類方案，引導市民進行垃圾分類。爭取在“十二五”期間實現在主要城區實現垃圾分類收集。

　　要大力提倡居民在家中分類收集拋棄垃圾；在機關、學校、工廠企業、機場、車站等地，應設置分類收集垃圾的容器；將廢塑料、廢紙張、廢玻璃、廢金屬加以分類收集。

　　由于城市垃圾收集、運輸方式向封閉、衛生改變，垃圾中廢品的回收應結合垃圾分類收集在垃圾產生源頭進行，可以由街道辦事處、居民委員會、物業管理部門或專業垃圾收集清運部門進行回收。

　　隨著向市場經濟的轉移，舊的廢品回收體制難以適應形勢發展的要求，原有的國有回收主渠道萎縮，個體商販的回收比例已大大超過國有回收公司。在加強改革、整頓國有回收公司的同時，應建立義務和強制回收制度，并對個體回收商販加強管理，使之成為廢品回收主渠道的必要的、合理的補充。

　　為保證城市垃圾的分類收集和資源回收，在稅收政策方面應制定與之相應的合理穩定的廢品回收價格和獎懲制度，來保證垃圾分類收集和廢品回收的持續發展。

　　（五）加強源頭處理，促進垃圾減量化

　　上海應從減少城市生活垃圾來源入手，盡量減少一次性物品的使用, 如用玻璃杯代替塑料杯，用瓷餐具代替紙餐具，用海綿代替紙巾等，盡量減少包裝垃圾等。臺灣的垃圾分類是通過不同顏色的垃圾桶來加以區分，同時在不同的垃圾桶表面有顯著的圖示，標明不同垃圾的區分。目前上海的垃圾分類還在試行階段，而上海盡管有些垃圾桶也有顏色和圖示文字加以區分和說明，但在許多公共場所仍然沒有統一配置，統一規范的識別標準沒有得到很好普及，且圖示小而表述不清，不利于大眾識別，因此垃圾分類也就形同虛設。在垃圾處理方面，可借鑒臺灣的做法，建議，上海要加強垃圾的分類收集，促進垃圾資源化，提倡居民在家中將拋棄垃圾分類。一是制定專門的垃圾回收法案，規范操作，體現民意；二是提供不同規格的垃圾專用袋，制定合理的價格，在全市各地銷售；三是合理安排回收車停經時間、地點，方便民眾；四是解決回收后循環利用的問題，基本做到“以垃圾養垃圾”。
 
 

編輯：程海靜