2009年12月11日，清華大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究所所長傅濤博士在“2009中國固廢高級論壇”上，針對目前固廢管理的熱點問題與認(rèn)識誤區(qū)，結(jié)合目前垃圾處理的眾多群體事件，從五個方面對該論壇做了獨到的分析與總結(jié)。
一、固廢管理所面臨的社會形勢
1、發(fā)展均等化的差距
國際上固廢管理已經(jīng)走了很多年，領(lǐng)先于我國幾十年，為什么不能直接把國外的東西搬過來用？實際上我國很多城市都在照搬國外的東西，但我們只是搬了一部分。
我國的污水和垃圾等環(huán)境處理設(shè)施與國外相比最大的區(qū)別在于均等化程度差。中央從十七大開始講公共服務(wù)的均等化。但是，中國總體上處在一個兩元社會里面，有非常大的差距，如城鄉(xiāng)差距，地區(qū)差距。我們的市中心像美國的曼哈頓，但是走出十公里、二十公里之后可能就到了非洲。
2、均等化差距影響固廢管理結(jié)構(gòu)
我國城市的垃圾處理廠和污水處理廠與發(fā)達國家相比，差距不大，但在農(nóng)村，在具體的城鄉(xiāng)結(jié)合部有很明顯的差距。這一點好像跟固廢管理不相關(guān)，但實際上關(guān)系非常密切。我國在如北京這樣最發(fā)達的城市制定了非常好的環(huán)衛(wèi)和固廢管理的發(fā)展規(guī)劃，這些離不開中國的背景。我們的城市被貧困的社會環(huán)境所包圍著，我們有非常大的貧富差距。
作為一個國家在制定固廢管理規(guī)劃的時候，離不開社會這個大環(huán)境，它直接影響了我們固廢管理的形態(tài)，也使我們的固廢管理更加綜合和復(fù)雜。目前我國在做進一步的經(jīng)濟拉動，但實際上我國的差距不是在降低，而是在增加。按照經(jīng)濟宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前中國資產(chǎn)的收益比率很高，達到55％左右，而在總收入里面勞動收入比例不到一半，要遠低于發(fā)達國家，這意味著在一個時期之內(nèi)我國貧富差距會進一步的加大。因此，我們無法從根本上改變固廢管理所面臨的這一社會形勢。
巨大的城鄉(xiāng)差距和貧富差距形成中國特有的拾荒大軍，形成了中國特有的廢品流通機制，也因此改變了中國固廢管理的結(jié)構(gòu)。這是中國的固廢在結(jié)構(gòu)上、模式上難以簡單借鑒國際的模式。
3、固廢問題即將集中爆發(fā)
如果城市供水出了事兒，當(dāng)天就能發(fā)現(xiàn)問題，污水系統(tǒng)出了事兒，幾年后可能會發(fā)現(xiàn)水體惡化，但是如果固廢領(lǐng)域出了事兒，十到二十年后才會顯現(xiàn)，因為它的影響埋在地下了。同樣的道理，供水治理可能來得要快，污水其次，固廢治理則最慢。30年的改革開放，我國發(fā)展得非常快，同時也付出了巨大的環(huán)境代價，固廢領(lǐng)域的環(huán)境代價尤其沉重，只是還沒有完全顯現(xiàn)出來。在這個背景之下，我國確實有大量的固體廢物亟待處理，民眾在簡單問題上的糾纏實際遠遠不能影響國家對固廢處理整體戰(zhàn)略的實施。
二、固廢管理中的政府職能
在中央的改革規(guī)定里面，談?wù)毮艿臅r候有十六字方針，宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù)、市場監(jiān)管。針對固廢問題，關(guān)聯(lián)的是公共服務(wù)和社會管理兩項政府職能。如果落實到垃圾處理，社會管理就具體為城市管理。
城市管理屬于社會管理的一部分，它與公共服務(wù)所體現(xiàn)的政府職能體是不一樣的。政府制定規(guī)劃，決定在哪兒建污水處理廠，在哪兒建垃圾處理廠，在什么樣的標(biāo)準(zhǔn)下建設(shè)，它做的是城市管理工作；而政府選擇一個公司來進行垃圾處理的時候，它做的是社會服務(wù)的外部化。本來公共服務(wù)應(yīng)該由政府的事業(yè)單位來完成，但因為資金短缺，效率低下，就通過特許經(jīng)營引入市場機制，請企業(yè)來做。
城市管理和公共服務(wù)這兩件事情不是一回事，行使的職能不一樣，依據(jù)的法律也不一樣。如果城市管理沒有做好，公共服務(wù)的市場化就沒法做，因為選擇不了地址，制定不了規(guī)劃、確定不了收費、付費等，后面與公共服務(wù)有關(guān)的所有事情都沒有地方可以依附。
有人說現(xiàn)在是垃圾焚燒的企業(yè)綁架了政府，我不贊同。目前我國只有在公共服務(wù)的領(lǐng)域里面，通過特許經(jīng)營初步引入了市場機制，而在城市管理層面上沒有企業(yè)的介入，也就是說在哪里選址建設(shè)垃圾處理廠，是政府規(guī)劃層面上的事，是城市管理的范圍。在城市管理層面上，政府是很難被一具體的企業(yè)所綁架的。
在公共服務(wù)的模式選擇上，企業(yè)作為服務(wù)提供的一方，有發(fā)言權(quán)，也應(yīng)該有發(fā)言權(quán)。當(dāng)然，在政府與企業(yè)的雙方服務(wù)采購關(guān)系中，如果政府的能力不足，又沒有請咨詢機構(gòu)協(xié)助，也可能會吃虧，被企業(yè)綁架。但是，政府在社會管理職能的執(zhí)行上，跟企業(yè)之間沒有必然聯(lián)系。城市管理是地方人民政府與公眾之間的聯(lián)系，這種聯(lián)系主要體現(xiàn)在兩個方面，一是向老百姓收多少錢，另外一個是向老百姓承諾什么樣的環(huán)境服務(wù)，也就是在哪里，提供什么標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)。
三、如何協(xié)調(diào)不同利益主體的矛盾？
從經(jīng)濟學(xué)角度看，所有垃圾處理項目（不僅是焚燒）對于周邊都具有副外部性，在目前的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之下，這種副外部性很強。也就是說垃圾處理廠在實現(xiàn)總體社會有益的同時，對周邊造成了不良影響。
由于垃圾處理沒有處理好其副外部性，出現(xiàn)外溢，影響了部分居民的利益。有一點需要強調(diào)，附近居民的利益是公共利益的組成部分，但不是全體公共的利益。全體社會的公眾利益是由政府來代表的，而局部居民的利益也需要政府來代表。
因此，這兩個利益之間需要平衡的人并不是具體提供環(huán)境服務(wù)的公司，而是政府。全體利益和局部利益的平衡工作必須要由政府來完成，政府需要在實施城市管理的職能時完成協(xié)調(diào)。
政府的協(xié)調(diào)方式有三個方面。
一是明確規(guī)劃。決定垃圾處理場場址的出發(fā)點是總體利益而非局部利益，否則沒有任何地方可以完成垃圾場選址。如果政府在制定規(guī)劃上有難度，就應(yīng)該求助于當(dāng)?shù)氐淖罡邫?quán)利機構(gòu)作出決策，這個機構(gòu)就是人大。在人大充分論證的基礎(chǔ)上確定的規(guī)劃必須執(zhí)行，否則垃圾不能處理，城市變成垃圾城，就會侵害全體公眾利益。
確定了規(guī)劃再考慮局部利益的不平衡問題。有兩條技術(shù)路線：
一種提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟學(xué)上稱為把外部成本內(nèi)部化。通過提高處理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，讓垃圾處理的影響降到最小，國際上許多垃圾處理場距離居住區(qū)不到50米，而影響很小。舉個例子，在人類發(fā)明抽水馬桶之前，人類對廁所盡量遠之，但是，發(fā)明抽水馬桶之后，廁所甚至可以建在餐廳之旁。因此垃圾處理對周遍的影響是相對的。
但是提高標(biāo)準(zhǔn)必然造成服務(wù)成本的急劇增加，因此全體公眾所支付的處理成本也將大量增加。目前對周遍影響極小的處理方式的基本成本在500-800元/噸，而中國目前政府所支付的垃圾處理費，一般在50-100元/噸，兩者之間的差距很大。實際上垃圾處理，不管是焚燒還是別的方式，從經(jīng)濟學(xué)角度來講做不到完全的內(nèi)部化。
在不能完成內(nèi)部化的情況下，另外一種補救方式是補貼制。補貼的方式在國際上也是被普遍采用的。一部分人吃虧了，環(huán)境受影響了，政府拿錢補貼他們，這部分成本可以納入到政府的財政預(yù)算里面。
總之，外部不經(jīng)濟性一旦存在，就需要用適當(dāng)?shù)姆绞饺テ较ⅰＨ绻堰@個因素忽略了，一定會使局部利益和公共利益產(chǎn)生沖突。這種沖突的本質(zhì)是是政府在執(zhí)行社會管理職能上的缺位，這個城市管理缺位的影響會映射到具體的公共服務(wù)上。公共服務(wù)企業(yè)和政府的關(guān)系是屬于公共服務(wù)的范疇，而政府和老百姓之間的關(guān)系屬于社會管理的范疇，這兩者不能混淆。
目前沒有出現(xiàn)一個公司綁架了政府，反而是由于政府社會管理職能的缺位，簡單回避城市管理的問題，造成部分利益受損害者通過社會輿論來譴責(zé)企業(yè)，譴責(zé)政府，間接“綁架”了政府。因此，政府應(yīng)該在規(guī)劃層面上、立法層面上找到自己的位置，在實際的社會管理層面上要站在一個合適的位置。
四、固體廢物管理的“三化”問題
“三化問題”，即無害化，資源化，減量化是困惑固廢管理的關(guān)鍵問題。
很多人都提到垃圾是放錯地方的資源，有同意的，有不同意的。其實任何東西都可以是資源，空氣是資源，一捧泥土也是資源，土里面所含的硅酸鹽也是有價值的資源，提取出來也有價值，那么為什么我們不把硅酸鹽提取出來呢？因為經(jīng)濟上不合算！
垃圾在理論上講全是資源，但是社會是否把垃圾看作資源是由經(jīng)濟，或者說是成本所決定的。不應(yīng)該追求所有的垃圾都要資源化，因為這樣做明顯經(jīng)濟不合理，執(zhí)意要進行資源化實際上是不可行的。我記得十年以前談環(huán)衛(wèi)規(guī)劃的時候，除了以上“三化”外，還有“一化”就是穩(wěn)定化，但是現(xiàn)在不說了。垃圾作為人類社會新陳代謝的產(chǎn)物，回歸自然是垃圾的一個最終出路，但是回歸自然不一定會變成資源，但是卻必須無害化和穩(wěn)定化。
因此無害化和穩(wěn)定化是最基本的公共服務(wù)，而資源化不是公共服務(wù)范圍。因為資源化必須以經(jīng)濟性基礎(chǔ)，不是必須的。但是，如果在資源化不經(jīng)濟的條件，政府還要做出資源化的強制要求，這不是公共服務(wù)，而是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，這就必須要有政府補貼。
如果國家要促進垃圾100％資源化就一定要在某一些環(huán)節(jié)進行補貼，比如說垃圾堆肥，經(jīng)濟上不合理可是一定要推行，那么就要有補貼，這種補貼的代價也許很大。如果沒有補貼就會將垃圾資源化逼到一個死胡同。
而做無害化和穩(wěn)定化處理的時候，政府行使的是另外一種政府職能--公共服務(wù)。既然是人民政府就有責(zé)任保障垃圾對公眾無害、穩(wěn)定地返回自然，但卻沒有責(zé)任把垃圾變成資源。資源化是市場行為，它并不是地方人民政府的基本職能。
理清這個問題很重要，因為這里面牽扯到我國的財稅體制支撐什么，財政是投資資源化，還是投資無害化？毫無疑問，首先要投資無害化，作為地方人民政府要想立足就必須要對老百姓的公共安全做出交代，所以做無害化是最基本的，而資源化則是選擇性的，在經(jīng)濟合理的前提下才進行。這里面還涉及到經(jīng)濟上是不是合理，是不是這個地區(qū)一定要把垃圾資源化。
實際上每個城市的固體廢物管理因為外部環(huán)境的不同都會不一樣。北京市環(huán)衛(wèi)規(guī)劃不一定適合其他城市，就像德國的規(guī)劃不適合北京一樣。 由于各地所處的社會環(huán)境、物流產(chǎn)業(yè)鏈、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人均收入水平都是不同的，所以應(yīng)該區(qū)別對待。
五、垃圾焚燒的無奈與必然
可以肯定垃圾作為人類社會物質(zhì)新陳代謝的產(chǎn)物，其根本出路在于回歸自然，實現(xiàn)從哪兒來的就回哪兒去。
我們看到，人類幾千年歷史中，垃圾在簡單處理處置中與人類和平相處，我們的社會沒有因此而崩潰，自然并沒有崩潰，為什么到了現(xiàn)在，垃圾危機這么嚴(yán)重呢？因為大量的化石資源經(jīng)過人工高溫高壓處理，加工成了塑料、高聚有機物，大量金屬物質(zhì)在高溫高壓下提煉出來，進入了物質(zhì)循環(huán)。高溫高壓處理以后形成的產(chǎn)物，自然界在常溫常壓下處理不了、分解不了。如果說注定要有一些常溫常壓處理不了的事情，回歸就是它基本的出路，所以高溫高壓的處理（當(dāng)然也不一定就是焚燒），一定會在垃圾處理最后的環(huán)節(jié)里面占有自己的位置，要是沒有它的位置必然會有一部分垃圾沒有出路。
我們在高溫高壓提取化石物質(zhì)的過程中產(chǎn)生了污染，我們在通過高溫高壓處理這些廢物中也產(chǎn)生了污染。因此，我們建議現(xiàn)在沒有能力無害地提取物質(zhì)，沒有能力無害地處理垃圾，也可以選擇不使用這些物質(zhì)。但是，如果這些物質(zhì)已經(jīng)被提取，進入了物質(zhì)循環(huán)，其最終還要通過高溫高壓的方式使其回歸自然。（傅濤）
編輯：劉永麗
京公網(wǎng)安備：11010802035285
