排污許可證管理條例

    （征求意見稿）

    第一章總則

    第一條（立法目的）

    為了加強對污染源的監督管理，控制和減少污染物排放，規范排污許可行為，根據《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》和《中華人民共和國行政許可法》的有關規定，制定本條例。

    第二條（適用范圍）

    國家對在生產經營過程中排放廢氣、廢水、產生環境噪聲污染和固體廢物的行為實行許可證管理。下列在中華人民共和國行政區域內直接或間接向環境排放污染物的企業事業單位、個體工商戶（以下簡稱排污者），應按照本條例的規定申請領取排污許可證：

    （一）向環境排放大氣污染物的；

    （二）直接或間接向水體排放工業廢水和醫療廢水以及含重金屬、放射性物質、病原體等有毒有害物質的其他廢水和污水的；城市污水集中處理設施；

    （三）在工業生產中因使用固定的設備產生環境噪聲污染的，或者在城市市區噪聲敏感建筑物集中區域內因商業經營活動中使用固定設備產生環境噪聲污染的；

    （四）產生工業固體廢物或者危險廢物。依法需申領危險廢物經營許可證的單位除外。

    向海洋傾倒廢物、種植業和非集約化養殖業排放污染物、居民日常生活非集中的向環境排放污染物以及機動車、鐵路機車、船舶、航空器等移動源排放污染物，不適用本條例。

    第三條（持證排污原則、按證排污原則）

    未取得排污許可證的排污者，不得排放污染物。

    排污許可證的持有者，必須按照許可證核定的污染物種類、控制指標和規定的方式排放污染物。

    第四條（總量控制原則）

    在實行污染物排放總量控制的流域、海域、區域，對排污者有污染物排放總量控制指標要求的,該指標納入排污許可證管理之中。

    排污者排放污染物不得超過國家和地方規定的排放標準和排放總量控制指標。

    第五條（持續削減原則）

    國家鼓勵排污者采取可行的經濟、技術或管理等手段，實施清潔生產，持續削減其污染物排放強度、濃度和總量。削減的污染物排放總量指標可以儲存，供其自身發展使用，也可以根據區域環境容量和主要污染物總量控制目標，在保障環境質量達到功能區要求的前提下按法定程序實施有償轉讓。

    第六條（實施主體）

    縣級以上人民政府環境保護行政主管部門依照本條例的規定，負責排污許可證的審批頒發與監督管理工作。

    第七條(經費保障)

    地方各級政府應將排污許可證管理工作所需經費列入部門預算,全額保障。
 第二章排污許可證的申請與受理

    第八條（新項目排污申請條件）

    新建項目的排污者申請領取排污許可證，應當具備下列條件：

    （一）建設項目環境影響評價文件經環境保護行政主管部門批準或者重新審核同意；

    （二）有經過環境保護行政主管部門驗收合格的污染防治設施或措施；

    （三）有維持污染防治設施正常運行的管理制度和技術能力；設施委托運行的，運行單位應取得環境污染治理設施運營資質證書；

    （四）有應對突發環境事件的應急預案和設施、裝備；

    （五）排放污染物滿足環保行政主管部門驗收的要求；

    （六）法律、法規規定的其他條件。

    新建項目的排污者申領排污許可證，應當填報排污許可證申請表，并提交工商營業執照以及前款第（二）項、第（三）項、第（四）項、第（五）項的證明材料。

    第九條（現有排污者申請條件）

    現有排污者申請領取排污許可證，應當具備下列條件：

    （一）生產能力、工藝、設備、產品符合國家和地方現行產業政策要求；

    （二）有符合國家和地方規定標準和要求的污染防治設施和污染物處理能力，設施委托運行的，運行單位應取得環境污染治理設施運營資質證書；

    （三）按規定設置有規范化的排污口；

    （四）按規定應當安裝污染物排放自動監控儀器的排污者，已按照國家的標準、規范安裝自動監控儀器；

    （五）排放污染物符合環境功能區和所在區域污染物排放總量控制指標的要求；

    （六）有環境保護管理制度和污染防治措施（包括應急措施）；

    （七）有生產經營的合法資質；

    （八）法律、法規規定的其他條件。

    現有排污者申請領取排污許可證，應當填報排污許可證申請表，并提交工商營業執照以及前款第（二）、（三）、（四）、（五）、（六）項的證明材料。

    向工業廢水集中處理設施排放污染物的，由工業廢水集中處理設施的運營單位申請領取排污許可證，除按前款規定提交資料外，還應提交向工業廢水集中處理設施排放污染物的排污者營業執照、污染物委托處理協議等資料。

    第十條（新項目申請時間）

    建設單位應當在新建項目的主要環保設施和措施已與主體工程同時建成和落實，并經環保行政主管部門現場核實同意進入試生產后，填報臨時排污許可證申請表，申請臨時排污許可證。通過環保驗收的，應在收到驗收合格文件之日起10個工作日內提交第八條第(二)款規定的資料，填報排污許可證申請表，申請排污許可證。

    排污者應當在改建、擴建和技術改造項目投入試生產前填報排污許可證變更申請表，申請變更排污許可證載明事項。

    第十一條（申請受理）

    環境保護行政主管部門對排污者提出的污染物排放許可申請，材料齊全、符合法定形式且屬于職責范圍的，應予以受理，并出具書面受理憑證；對材料不齊、不符合法定形式的，應當場一次性告知申請人需補正的全部內容。對不屬于職責范圍的，應即時作出不予受理的決定，出具書面憑證并告知申請人向有審批權的環境保護行政主管部門申請。

    第十二條（受理方式）

    環境保護行政主管部門應采取電子化、窗口化等快捷、便利的方式受理污染物排放許可申請，公開信息，優質服務，減少成本，提高效率。

第三章排污許可證的審批與頒發

    第十三條（申請審批）

    負責審批的環境保護行政主管部門對新建項目的排污者，符合規定條件的頒發排污許可證，否則不予發證；對現有排污者符合規定條件的，頒發排污許可證。對未達到第九條第一款第（一）、（五）、（七）項規定條件的，不予發證；對未達到第九條第一款第（二）、（三）、（四）、（六）項規定條件，且污染物超標排放的，頒發臨時排污許可證，并責令限期整改。

    整改期限屆滿前30日內，排污者應向環境保護行政主管部門報告整改完成情況，申請領取排污許可證。對達到整改要求的，由有審批權的環境保護行政主管部門頒發排污許可證；逾期未完成整改任務的，不予頒發排污許可證，臨時排污許可證自行失效。

    第十四條（分級審批制度）

    國家對排污許可證實行分級審批頒發制度。

    縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門應當按照國務院環境保護行政主管部門或各省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門規定的審批權限對排污者的排污許可證審批頒發。

    縣級環境保護行政主管部門負責行政區劃范圍內排污者的排污許可證審批頒發。

    市級環境保護行政主管部門負責本行政區域內確定由其監督管理排污者的排污許可證審批頒發。

    省級環境保護行政主管部門負責行政區劃范圍內確定由其監督管理排污者的排污許可證審批頒發。

    上級環境保護行政主管部門可以授權下級環境保護行政主管部門審批頒發排污許可證。對排污許可證審批頒發權有爭議的，由爭議雙方共同的上一級環境保護行政主管部門決定。

    第十五條（審批程序）

    環境保護行政主管部門應當自受理排污許可證申請之日起20日內依法做出頒發或者不予頒發排污許可證的決定，并予以公布。做出不予頒發決定的，應書面告知申請者，并說明理由。

    第十六條（信息公開）

    環境保護行政主管部門應當審查和頒發排污許可證的情況予以公告，并定期將污染嚴重排污者主要污染物排放情況向社會公布，接受公眾監督。

    第十七條（排污許可證種類、期限）

    排污許可證分《排污許可證》和《臨時排污許可證》。《排污許可證》的有效期限最長不超過五年。《臨時排污許可證》的有效期限最長不超過一年。

    第十八條（排污許可證的載明事項）

    排污許可證分為正本和副本，正本應載明下列主要事項：

    （一）持有人名稱、地址、法定代表人；

    （二）排放主要污染物的種類；

    （三）有效期限；

    （四）發證機關、發證日期和證書編號。

    副本除載明前款規定事項外，還應載明下列主要事項：

    （一）污染物排放執行的國家或地方標準；

    （二）排污口的數量，各排污口的編號、名稱、位置，排放污染物的種類、數量、濃度、速率、方式、去向以及時段、季節要求；

    （三）產生污染物的主要工藝、設備；

    （四）污染物處理設施種類和能力；

    （五）污染物排放的監測和報告要求；

    （六）年度檢驗記錄；

    （七）有總量控制義務的排污者，其排污許可證中應當規定污染物排放總量控制指標、削減數量及時限；

    （八）有清潔生產審核義務的排污者，其排污許可證中應當規定清潔生產審核結果的要求；

    （九）其他應執行的環境保護法律、法規、政策的有關規定要求。

第十九條（信賴保護）

    在排污許可證有效期限內，排污者有權按照許可證的規定依法排污。未有法定情形并經法定程序任何單位和個人不得剝奪或限制該權利。

    第二十條（排污許可證的變更）

    排污許可證持有人改變排污許可證載明事項的，應向發證的環境保護行政主管部門申請，依法辦理變更手續。

    因污染物排放執行的國家或地方標準、總量控制指標、環境功能區劃等發生變化，需要對許可事項進行調整的，環境保護行政主管部門可以依法對排污許可證載明事項進行變更。

    第二十一條（排污許可證的延續）

    《排污許可證》有效期限屆滿后需要繼續排放污染物的，《排污許可證》持有人應當在有效期限屆滿30日前向發證機關申請延續。

    第二十二條（不予延續的情形）

    有下列情形之一的，排污許可證有效期滿后，不予延續頒發：

    （一）生產能力、工藝、設備、產品被列入淘汰目錄，屬于強制淘汰范圍的；

    （二）污染物排放超過許可證規定的濃度或總量控制指標，經限期整改，逾期不能達標排放的；

    （三）排污者生產經營所在地的土地功能或環境功能經過調整，不適宜在該區域繼續排放污染物的；

    （四）法律、法規規定的其他情形。

    第二十三條（排污許可證的補辦）

    排污許可證發生遺失、毀損的，排污者應在15日內向頒發機關申請補領排污許可證。

第四章監督檢查

    第二十四條（基本義務）

    在排污許可證有效期限內，排污者應當履行下列義務：

    （一）按規定進行排污申報登記并報環境保護行政主管部門核準；

    （二）按環境保護行政主管部門的要求規范排污口和危險廢物貯存場所，并設立標志；

    （三）保證污染防治設施及自動監控設備的正常使用，未經環境保護行政主管部門批準，不得拆除或閑置；

    （四）污染物排放種類、數量、濃度等不得超出排污許可證載明的控制指標，排放地點、方式、去向等符合排污許可證的規定；

    （五）污染物排放的種類、數量、濃度等有重大改變的，應及時向環境保護行政主管部門變更申報；

    （六）按規定進行監測和計量，并向環境保護行政主管部門報告排污情況；

    （七）按規定繳納排污費；

    （八）按規定公布主要污染物排放情況，接受環境保護行政主管部門的現場檢查、排污監測和年度檢驗；

    （九）法律法規規定的其他義務。

    第二十五條（行政督察制度）

    上級環境保護行政主管部門應當加強對下級環境保護行政主管部門排污許可管理工作情況的監督檢查，及時糾正下級環保主管部門在實施排污許可過程中的違法違規行為。

    第二十六條（檔案管理制度）

    環境保護行政主管部門應當建立、健全排污許可證的檔案管理制度，每年將上一年度許可證的審批頒發、年度檢驗、撤銷、吊銷、注銷等情況報上一級環境保護主管部門備案。

    第二十七條（年度檢查）

    環境保護行政主管部門應當每年對排污許可證載明的主要事項進行審查，及時糾正違反許可證規定的行為。

    排污者應當按要求提交生產排污、污染防治設施運行管理、主要污染物達標和總量控制等情況的年度排污證明資料，參加年度檢驗。

    第二十八條（在線監控）

    環境保護行政主管部門對納入重點污染源的排污者實施在線監控。排污者應按規定安裝污染物排放自動監控儀器，保證其正常使用，并與環保部門聯網。發現自動監控儀器運行不正常的應當立即向當地環境保護行政主管部門報告，并及時修復。自動監控儀器應定期校準。

    第二十九條（現場檢查）

    環境保護主管部門應對排污者的排污行為進行監督檢查，發現不按照排污許可證規定排放污染物，應責令排污者及時改正；對可茉斐裳現匚廴疚：?蚓懿桓惱?吶盼壅擼?梢圓櫸狻⒖堊浩洳??蛘吲歐盼廴疚锏納璞負拖喙匚鍥貳?

    第三十條（限期治理）

    排污者違反排污許可證規定，超過規定標準或者超過允許排放總量排放污染物的，環境保護行政主管部門可以責令其限期治理。排污者必須按照要求進行治理，按期向環境保護行政主管部門報告治理進度；完成治理任務后，必須經環境保護行政主管部門驗收。

    排污者在限期治理期間應當限制生產、污染物達標排放，并不得增加污染物排放總量。

第三十一條（應急義務）

    排污者應當按照有關法律規定建立健全污染事故應急管理體系，編制應急預案，準備必要的應急物資，防止污染事故的發生、減少污染事故的危害。

    因突發事件或其他原因導致或者可能導致污染物超標排放的，排污者應當采取限產、停產或者其他有效措施，確保其污染物排放達到規定的標準，并在12個小時內向環境保護行政主管部門報告。

    當發生或者出現可能導致環境質量嚴重惡化的緊急情況，需要對排污者實施限制排污措施的，排污者應按照環境保護行政主管部門的要求減少或停止污染物的排放。

    第三十二條（功能區調整規定）

    環境功能區劃經法定程序調整后，環境保護行政主管部門可以對排污許可證的許可內容進行調整，使區域內的污染物排放達到調整后的環境功能區劃要求。

    第三十三條（證照管理）

    排污許可證正本應懸掛于主要辦公場所或主要生產經營場所。

    禁止涂改、偽造、出租、出借、買賣或者以其他方式擅自轉讓排污許可證。

    第三十四條（排污許可證撤銷）

    有下列情形之一的，排污許可證頒發機關或其上級機關，可以撤銷排污許可證：

    （一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守頒發排污許可證的；

    （二）超越法定職權頒發排污許可證的；

    （三）違反法定程序頒發排污許可證的；

    （四）對不具備申請條件的申請人頒發排污許可證的；

    （五）依法可以撤銷排污許可證的其他情形。

    被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得排污許可證的，應當予以撤銷。

    第三十五條（排污許可證注銷）

    有下列情形之一的，發證機關應當注銷排污許可證：

    （一）排污許可證有效期限屆滿30日后，未申請延續的；

    （二）排污許可證有效期限屆滿未達到規定條件不予延續的；

    （三）排污者被依法終止的；

    （四）因停產、轉產或其他原因不再排放污染物的；

    （五）排污許可證被依法撤銷、吊銷的；

    （六）法律、法規規定的應當注銷的其他情形。

    第三十六條（信息通報制度）

    環境保護行政主管部門應及時將排污者辦理和遵守排污許可證情況通報發改、工商、公安、海關、經貿、文化、證?⒔鶉詰戎鞴懿棵牛?泄夭棵龐??盼壅甙燉硨妥袷嘏盼坌砜芍さ那榭鱟魑?燉砩笈?⑾釷中?⒓嘍焦芾淼鬧匾?讕蕁?

    第三十七條（舉報的查處）

    任何單位或者個人對違反本條例規定的行為，有權向環境保護行政主管部門或者監察機關等有關部門舉報。收到舉報的環境保護行政主管部門或者監察機關等有關部門應當依法調查處理。

第五章法律責任

    第三十八條（工作人員的責任）

    環境保護行政主管部門及其工作人員違反本條例規定，有下列情形之一的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正；情節嚴重的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予降級或者撤職的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

    （一）向不符合本條例規定條件的排污者頒發排污許可證的；

    （二）發現或者接到舉報違反本條例規定的行為未調查處理的；

    （三）未經法定程序撤銷或者吊銷排污許可證的；

    （四）在排污許可證頒發、管理和監督檢查工作中，索取或者收受行政管理相對人財物，或者謀取其他利益的；

    （五）不依照本條例規定公開排污許可證實施情況的；

    （六）法律法規規定的其他瀆職行為。

    環境保護主管部門違法頒發、撤銷或者吊銷排污許可證，給許可證持有人的合法權益造成損害的，應當依法給予賠償。

    第三十九條（無證處罰）

    違反本條例規定，未取得排污許可證排放污染物的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令停止排污，并處十萬元以上一百萬元以下罰款。

    造成環境嚴重污染或者逾期拒不停止排放污染物的，縣級以上環境保護行政主管部門可按日加處五千元以上二萬元以下罰款或查封、扣押產生或者排放污染物的設備和相關物品。

    持偽造、過期的排污許可證或排污許可證已被撤銷、吊銷、注銷后排放污染物的，按照本條第一款、第二款的規定處罰。

    第四十條（有效期限屆滿的處罰）

    持證者在本條例規定時限之后申請延續排污許可證的，縣級以上環境保護行政主管部門可以對其處五萬元以下罰款。

    持證者在排污許可證有效期限屆滿30日后申請延續排污許可證的，主管環境保護行政主管部門不予受理，并按照本條例第三十五條（一）款處理。

    第四十一條（違反基本義務的處罰）

    違反本條例第二十四條規定，有下列情形之一的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，并處五萬元以下罰款；情節嚴重的，并處五萬元以上五十萬元以下罰款：

    （一）未按規定進行排污申報登記并報環境保護行政主管部門核準；

    （二）未達到排污口規范化要求或擅自改變排污口位置、增加排污口數量的；

    （三）未經批準擅自拆除或閑置污染防治設施及其輔助設備的；

    （四）未經批準擅自改變污染物排放方式或者去向的；

    （五）不按照排污許可證規定的時段、季節要求排放污染物的；

    （六）排放污染物的種類、數量、濃度等有重大改變未及時申報的；

    （七）未按規定向環境保護行政主管部門報告或向社會公布其排污情況的；

    （八）拒絕現場檢查、排污監測或拒絕提供資料的；

    （九）將污染防治設施委托給沒有取得環境污染治理設施運營資質證書的單位運行的；

    （十）縣級以上重點排污者，不具備對污染物排放種類、濃度、數量等指標監測能力的。

    第四十二條（違反年檢義務的處理）

    違反本條例第二十七條規定，逾期未辦理排污許可證年度檢驗的，由負責發證的環境保護行政主管部門責令其限期辦理，并處一萬元以上二十萬元以下罰款；逾期仍不辦理的，責令停止排放污染物。連續二年不參加年度檢驗的，排污許可證失效。

    第四十三條（一般超標行為的處理）

    違反本條例第二十四條規定，排放污染物的種類、濃度、數量超過排污許可證規定的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令改正，并處五萬元以上五十萬元以下罰款。

    第四十四條（吊銷排污許可證）

    違反本條例規定，有下列情形之一的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令改正，處以十萬元以上一百萬元以下罰款，并吊銷排污許可證：

    （一）通過埋設暗管或者其他隱蔽排放的方式，將污水或者其他污染物不經處理而排入環境；

    （二）不正常使用污染物處理設施，將污染物未經完全處理排入環境，且排放的污染物濃度、數量超過許可證規定標準5倍以上的；

    （三）在半年內兩次以上超標排放，且排放的污染物平均濃度、數量超過許可證規定標準5倍以上的；

    （四）逾期未完成限期整改任務的；

    （五）法律法規規定的其他情形。

    排污許可證被吊銷后，排污者不得排放污染物。按要求完成整改，并在所在地主要媒體上做出守法排污承諾的排污者，可重新申領排污許可證，恢復排污。

    恢復排污的排污者在五年內被再次吊銷排污許可證的，不得重新申領排污許可證。

第四十五條（違反應急義務的處罰）

    違反本條例第三十一條規定，未按照規定編制應急預案，儲備必要的應急物資、落實環境安全保障措施的，由環境保護行政主管部門責令限期改正；逾期未改正的，處以五萬元以下罰款。

    違反本條例第三十一條規定，未按規定采取減少排污或者停止排污的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令改正，處十萬以上五十萬元以下罰款；情節嚴重的，吊銷排污許可證；導致污染事故發生造成重大損失的，處直接損失一倍以上五倍以下罰款。

    第四十六條（違反自動監控管理規定的處罰）

    違反本條例第二十八條規定，不安裝自動監控儀器或者不盡維護、報告義務的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正；逾期不改正的，處五萬元以下罰款。故意干擾自動監控儀器正常運行，或者損毀自動監控儀器的，處五萬元以下罰款。

    第四十七條（未完成限期治理任務的處罰）

    對經限期治理逾期未完成治理任務的排污者，可以根據所造成的危害后果由環境保護行政主管部門處以十萬元以上一百萬元以下罰款，并責令停產整頓，停產整頓的期限最長不超過一年；停產整頓期滿仍未完成治理任務的，吊銷排污許可證，并報經有批準權的人民政府責令其停業、關閉。

    第四十八條（違反證照管理的處罰）

    違反本條例規定，有下列情形之一的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正、停止排放污染物，并處五萬元以下罰款；情節嚴重的，可以處二十萬元以下罰款：

    （一）以欺騙、賄賂或者其他不正當手段取得排污許可證的；

    （二）涂改、偽造、出租、出借、出賣或者以其他方式擅自轉讓排污許可證的；

    （三）租用、借用、買受排污許可證的；

    （四）排污許可證遺失、毀損后未及時補辦的。

    第四十九條（未及時進行變更的處罰）

    違反本條例規定，排污許可證持有人改變排污許可證載明事項未申請變更的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正；逾期未改正的，處十萬元以下罰款。

    第五十條（妨礙環境執法的處罰）

    拒不執行環境保護行政主管部門做出的證據保全決定，或者妨礙、阻撓執法人員查封、扣押產生或者排放污染物的生產設備和相關物品的，由做出決定的環境保護主管部門責令停止排污，可以并處十萬元以上五十萬元以下罰款；構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

    第五十一條（救濟權利）

    排污者認為環境保護主管部門在排污許可證的頒發和監督檢查中做出的處罰決定侵犯其合法權益的，可以依法申請復議；對復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴，排污者也可以直接向人民法院起訴。

    期滿不申請復議也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，由做出處罰決定的機關申請人民法院強制執行。

第六章附則

    第五十二條（分階段實施計劃）

    各省、自治區、直轄市環境保護行政主管部門根據國務院和省、自治區、直轄市人民政府環境保護目標，結合本行政區環境質量狀況和變化趨勢以及社會、經濟、技術條件，可以制定分期分批實施排污許可證的計劃，并予以公告。

    符合下列條件的排污者應當于本條例頒布之日起1年內，申請領取排污許可證：

    (一)國務院確定的重點流域、酸雨控制區、二氧化硫控制區內，設區的市級以上人民政府環境保護主管部門確定的重點污染源；

    (二)城市(鎮)污水處理廠、工業廢水集中處理廠、生活垃圾處理廠；

    (三)火電、石化、鋼鐵、有色、水泥、造紙、化工、釀造、印染等行業的生產企業。

    前款以外的排污者應自本條例頒布之日起3年內申請領取排污許可證。

    本條例施行前，已取得環境保護主管部門頒發的排污許可證的，應當在原許可證有效期屆滿30日前按本條例規定重新申請領取排污許可證。

    第五十三條（豁免條款）

    規模較小的餐飲、娛樂、洗浴、美容美發企業以及自備食堂、茶爐、取暖或洗浴鍋爐等設施的科研、教學、政府機關等單位，排放污染物數量少，對環境影響輕微，3年來未與其他單位或個人發生環境污染糾紛的，地方人民政府環境保護主管部門可以免除其在一定限期內申請領取排污許可證的義務。豁免標準由各省、自治區、直轄市環境保護行政主管部門制定。

    縣級以上環境保護行政主管部門根據第一款標準以及排污許可證審批頒發權限，確定豁免的排污者名單以及豁免的理由和期限，并予以公告。

    排污者被免除申請領取排污許可證義務的，不免除其防治污染、賠償污染損害、排污申報登記、繳納排污費的責任和法律、行政法規規定的其他責任。

    第五十四條（授權條款）

    省、自治區、直轄市和經國務院批準的較大的市，可以結合本行政區域實際情況，制定本條例的實施辦法。

    第五十五條（表格印制）

    排污許可證、排污許可證申請表、變更申請表、年度檢驗申請表的格式由國務院環境保護行政主管部門統一規定。排污許可證由省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門印制，排污許可證申請表、變更申請表、年度檢驗申請表由頒發排污許可證的環境保護行政主管部門印制。

    第五十六條（實施日期）

    本條例自年月日起施行。國務院此前頒布的關于排污許可證的行政法規與本條例不一致的，以本條例為準。

附件二：

    《排污許可證管理條例》（征求意見稿）起草說明

    一、背景

    排污許可證，即排放污染物許可證。環境保護部門為了減輕或者消除排放污染物對公眾健康、財產和環境質量的損害，依法對各個企事業單位的排污行為提出具體要求，包括前置性條件（如排污單位的建立是否符合環境影響評價法和國家產業政策，即排污者是否有合法身份），日常管理性要求（如在生產經營過程中維護污染治理設施正常運行，監測污染物產生和排放情況，按期向環保部門報告，按期參加年檢等），技術性要求（如排放污染物的濃度、速率、數量、時段、煙囪高度等參數），以書面形式確定下來，作為排污單位守法和環境保護部門執法以及社會監督的憑據。這個書面憑據就是排污許可證。排污許可證是國際通行的一項環境管理基本制度，美國、日本、德國、瑞典、俄羅斯，我國臺灣地區、香港地區都已立法，對排放水、大氣、噪聲污染的行為實行許可證管理。

    從上世紀80年代中期，國內一些城市環保部門開始探索從國外引入排污許可證這一基本的環境管理制度。天津、蘇州、揚州、廈門等十余個城市在排污申報登記的基礎上，向企業發放水污染物排放許可證。1988年3月，原國家環保局發布了《水污染物排放許可證管理暫行辦法》。1989年7月，經國務院批準，原國家環保局發布的《水污染防治法實施細則》第九條規定，對企業事業單位向水體排放污染物的，實行排污許可證管理。此后，云南、貴州省于1992年，遼寧省于1993年，上海市、江蘇省于1997年，在地方法規（環保條例）中規定對所有排放污染物的單位實行許可證管理。1995年國務院發布的《淮河水污染防治條例》第十九條規定“淮河流域……持有排污許可證的單位應當保證其排污總量不超過排污許可證規定的排污總量控制指標。”2000年3月，國務院修訂發布的《水污染防治法實施細則》第十條規定，地方環保部門根據總量控制實施方案，發放水污染物排放許可證。2000年4月，全國人大常委會修訂的《大氣污染防治法》第十五條規定，對總量控制區內排放主要大氣污染物的企事業單位實行許可證管理。雖然在上述主要環保法律法規中確立了排污許可證制度，但總的看來，在排污許可證制度的建設方面，立法滯后于實踐，法律法規不能指導實踐。當前，迫切需要制定一部國家層面的排污許可證管理法規，依法規范企事業單位的排污行為，規范環境保護部門的監督管理活動。

    黨和國家領導人在多個重要文件、講話中提到推行排污許可證制度的重要性。2005年12月國務院發布《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（以下簡稱《決定》）提出“要實施污染物總量控制制度……推行排污許可證制度，禁止無證或超總量排污。”在2006年4月召開的全國環境保護大會上，溫家寶總理在講話中明確提出“要全面推行排污許可證制度，加強重點排污企業在線監控，禁止無證或違章排污。”在隨后召開的全國水污染防治工作會議和全國大氣污染防治會議上，周生賢局長也提到要“推行排污許可證制度，按流域總量控制要求依法發放排污許可證，實行持證排污。”“全面實施排污許可證制度”。排污許可證制度作為實施總量控制和減排任務的重要手段，其立法需求已經十分緊迫。

    我司早在2004年4月就開始了《排污許可證條例》的立法準備工作，做了大量的調研，并廣泛向有關部委、地方環保部門和行業協會征求了意見，還在南京市召開了立法聽證會，與媒體和群眾進行了充分的溝通，已有較好的工作基礎。《排污許可證管理條例》被國務院法制辦列入2007年立法計劃，我們再次啟動了立法程序，委托深圳市環境保護局起草了“條例”草稿，7月召開了部分省市環保部門座談會，9月又邀請國務院法制辦領導、法學專家和部分地方環保部門的同志開會討論和聽取意見，根據兩次會議反饋的意見，對“條例”進行修改，并已于9月底前完成了向司內各處和總局各司局征求意見的工作，對各方反饋的意見進行了認真處理。
二、制定條例的必要性

    （一）為了貫徹執行《行政許可法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》，必須制定“條例”

    2000年實施的《大氣污染防治法》、《水污染防治法實施細則》都規定實行排污許可證制度。但由于這兩部法律、法規對排污許可證的規定過于原則，在許可條件、程序、法律責任方面都是空白，發證主體也不統一，除少部分省、直轄市在地方法規中作了具體規定外，其他地區無法實施這項制度。

    目前《水污染防治法》和《大氣污染防治法》都在進行法律修訂，《水污染防治法》修訂工作進展順利，已形成法律草案保送到全國人大常委會。《水污染防治法》草案將排污許可證作為落實污染物排放總量控制制度、加強污染物排放監管的重要手段，規定“直接或間接向水體排放工業廢水和醫療污水以及含重金屬、放射性物質、病原體等有毒有害物質的其他廢水和污水的企業事業單位、個體工商戶以及城市污水集中處理設施的運營單位，都應當取得排污許可證。禁止無排污許可證或者不按排污許可證的規定向水體排放污染物。”

    為彌補法律法規的空白，提高法律法規的可操作性，也為了落實修訂后的水污染防治法的有關規定，需要制定“條例”把排污許可證制度落到實處。

    （二）規范企事業單位的排污行為，減輕或者避免排放污染物對群眾利益的損害，需要制定“條例”

    近幾年，有關環境污染的投訴、舉報、信訪案件越來越多，環保部門在受理投訴時，感到現有環境保護制度不夠完善，各項制度之間的聯系不夠緊密，相互銜接不上。環保部門對排污者，包括那些經常與群眾發生污染糾紛的排污單位，只能提一些諸如“維護設施正常運轉、達標排放”等原則性意見，缺乏定量要求，不夠具體，伸縮性很大，不同檢查人員提出的要求可能不一致。從排污單位的角度看，環保部門提出的要求太抽象，而且經常變化，感到無所適從。地方環保部門多次建議盡快從國家層面立法，實施排污許可證制度，引導和規范企事業單位的排污行為。

    不同類型的單位，生產工藝不同，即使工藝相同，由于污染治理水平不同,排放污染物的種類、濃度、數量不同，對周圍環境的影響程度也不同。從另一方面看，即使排放污染物的種類、濃度、數量相同，如果污染源的位置、排放時段發生變化，對環境和周圍人群的影響程度也會發生變化。比如同一強度的噪聲，在郊區或市區，白天或夜晚對人群的影響是顯著不同的。因此，有必要通過發放排污許可證，針對污染源的類型、所處位置，依法對各排污口的排放濃度、速率、數量、時段、煙囪高度等做出具體規定。對敏感地區，如醫院、學校附近，或者自然保護區，對敏感時段，如夜晚，規定產生噪聲的建筑施工單位施工控制生產，避免噪聲排放影響居民生活。

    （三）落實國家環境保護“十一五”計劃和主要污染物減排目標，推行總量控制，迫切需要制定“條例”

    《國民經濟和社會發展第十一個五年計劃綱要》（以下簡稱《綱要》）中更是明確提出“到2010年全國主要污染物排放總量要比“十五”期末削減10％”的目標。《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出，要實施污染物總量控制制度，將總量控制指標逐級分解到地方各級人民政府并落實到排污單位，到2010年主要污染物的排放總量得到有效控制，重點行業污染物排放強度明顯下降。溫家寶總理在第六次全國環境保護大會上的講話也指出要“實行污染物排放總量控制制度……各地都要按照國家環保總體目標要求，制定污染物排放總量控制計劃，并將控制指標層層分解，落實到基層和重點排污單位。……全面推行排污許可證制度，加強重點排污企業在線監控，禁止無證或違章排污。”落實總量控制，需要把增加污染治理設施和強化監督管理結合起來。排放許可證是分解、落實污染物削減的主要管理手段之一。目前，“十一五”計劃時間近半，我國已全面推動主要污染物總量減排，但另一方面，全面實施排污許可證的地方還很少，污染物排放總量控制的實施缺乏有效的手段。

    （四）為了規范環保部門的監督管理活動，深化環境管理工作，需要制定“條例”

    排污單位發放排污許可證，可以把各項環境保護法律法規的要求落實到排污單位的每一個排污口。對企業來說，守法的內容更具體了，其環境權利義務更清晰了，知道本企業的守法內容有哪些，自己環境保護工作的差距在什么地方。而且企業對政府的行為有比較穩定的預期。對環境保護部門來說，對各污染源的管理內容更明確了。不管哪位工作人員到現場檢查，都以排污許可證的內容為參照，與現場的治理裝置運行情況、監測數據進行核對，不用每次搜集基礎信息，避免重復勞動，提高工作效率。同時也減少了不同執法人員對企業的要求不一致、自由裁量幅度差別過大的情況。排污許可證作為守法、執法的憑據，既約束排污單位，也約束環保部門。

    從技術層面上看，審查頒發排污許可證的過程，既是環保部門了解污染源、指導企業開展治污工作的過程，也是企業學習環境保護法律、污染防治技術和環境管理知識的過程。經過這還?蹋??蕉薊竦昧誦畔ⅲ??男腥?Γɡ?┮邐褡雋擻唄邸⒓際跎系淖急浮；繁２棵旁謔敵行砜芍ぶ貧鵲氖導?校?ü?嚀宕朧┕睦?笠黨鮮瞪甌ā⑹胤ň???鴆接肫笠到?⒘夾曰ザ?叵怠?

    隨著國內環境保護工作的深化，環境保護部門對污染源的管理應當從以往的粗放式管理逐步過渡到精細管理，從定性管理過渡到定性與定量相結合管理，從靜態管理過渡到動態管理，實行排污許可證制度有利推動這個轉變。
三、實施條例的可行性

    首先，地方環保部門已經積累了豐富的經驗。20世紀80年代中期以來，全國很多地方開展了排污許可證工作試點。到目前為止，淮河、巢湖流域已經實施了水污染物排放許可證。江蘇、上海、廣東、廣西、重慶、四川、云南向70％以上的企事業單位發放了排污許可證。另有一些省、自治區在本行政區內的部分市、縣的重點企業試行了排污許可證制度。云南、遼寧、上海、江蘇、福建等省市在試點的基礎上，將其納入地方環境保護條例中。深圳、杭州制定了地方排污許可證管理辦法。國內試點工作已開展20年，地方環保部門在這方面積累了豐富的實踐經驗。

    其次，企事業單位對這項制度越來越了解，比以前更容易接受。由于我國經濟社會開放程度越來越高，環境保護領域的國際合作越來越頻繁，社會各方面對國際通行的環境管理制度越來越了解。涉及排污許可證制度的研究著作越來越多。一些企事業單位在與國外同行交流時發現，很多國家的法律都要求排污者申請辦理排污許可證，并按許可證規定排放污染物。前些年，由于國內不必要的行政許可項目太多，社會各方面對行政許可有抵觸情緒。在制定環境保護法律法規時，一些人認為不應該設立排污許可證。近兩年，隨著公共管理科學在國內的傳播和發展，人們認識到政府的職能就是公共管理。象排放污染物這類影響公共利益的行為，政府可以而且必須進行有效干預。2003年8月頒布的《行政許可法》第十一條規定，直接涉及生態環境保護的特定活動，可以設定行政許可。這反映出社會各方面對政府在生態環境保護方面的職責的認識日趨清晰。特別是2006年全國全面推行主要污染物排放總量削減計劃以來，排污許可證制度作為落實總量控制的重要手段和工具已有大多數人所認同。在這種形勢下，出臺排污許可證條例，絕大多數企事業單位會接受這項制度。

    再次，隨著交通、通訊條件的改善，特別是計算機技術、網絡通訊技術、在線監測技術、地理信息系統的發展，環保部門對污染源的動態監控能力，對各類環境信息的收集、匯總、貯存能力得到提高。從技術上講，國內基本具備了實行排污許可證制度的條件。

    四、本條例的主要內容

    （一）立法框架

    排污許可證制度的管理核心是將排污者應執行的有關國家環境保護的法律、法規、政策、標準、總量削減目標責任和環保技術規范性管理文件等要求具體化，落到實處，有針對性地、具體地、集中地明確在每個排污者的排污許可證上，約束每個排污者的排污行為，要求其必須持證排污、按證排污。同時，環保部門依法對排污許可證的執行情況進行監督管理。某種程度上，是有機整合環評審批、三同時驗收、排污申報、排污交易、環境監測、環境標準管理、環保設施監管、排污口設置管理、排污收費、限期治理、限期淘汰等制度以及違法處罰等方面的規定，形成一項便于長效監督管理、便于操作的環境管理制度。

    本條例重點解決排污許可證發放的范圍與條件、持證排污者的權利和義務、環保部門對排污者的監管以及法律責任等問題。

    本條例設六章，第一章“總則”主要是規定立法目的、立法原則和實施主體等方面的規定。第二章“排污許可證的申請與受理”主要是規定排污許可證的申請條件、時間和受理方式等；第三章“排污許可證的審批與頒發”主要是規定排污許可證的審批、變更、延續、補辦等程序性的內容，以及排污許可證的期限、所載明的主要內容等基礎性內容。第四章“監督檢查”主要規定了持證排污者的義務以及環境保護行政主管部門為了實現對排污者的監管所能采取的主要控制措施。第五章“法律責任”全面規定了違反第二、三、四章規定所應承擔的法律責任。第六章“附則”主要規定了本條例的實施日期及分階段實施計劃。

    （二）排污許可證的發放范圍與條件

    1、關于發放范圍

    從法理上講，排污即許可。無論是從保證并持續改善環境質量的需要，還是從執法公平的方面看，都應對所有在生產經營過程中產生污染物的排污者實行許可證管理。基于這種全面、綜合、全過程管理排污者的排污行為的考慮，本條例確立了全面發證、持證排污的原則，本條例規定的排污許可證的適用范圍是：排放廢水、廢氣污染物以及在工業生產和商業經營中產生噪聲污染和產生工業固體廢物和危險廢物的排污者。

    其中，將工業固體廢物和危險廢物管理納入排污許可證管理的理由是：現行的固廢法雖然禁止固體廢物排放，但對固廢的產生、貯存、運輸、轉移、處置等都有規定和要求，如不摳約定俗成的“排污許可證”稱謂，理論上可以將固體廢物的管理納入排污許可證管理，并不違背排污許可證實質上是對任意排污和處置固廢行為的禁止和限制的要義。

    將工業生產和商業經營噪聲納入許可證管理的理由：一是該兩類噪聲是實踐中普遍存在，且居民投訴較多、加強管理的呼聲較多的污染物；二是該兩類噪聲具備固定性、有組織排放和持久性的特點，可以進行定性化、定量化和常規化管理。而建筑施工噪聲由于其污染排放具有無組織性、短暫性、間歇性和隨機性的特點，交通噪聲具備流動性、短暫性、間歇性和隨機性的特點，無法進行排污口規范化、計量監測和污染控制，無法納入排污許可證進行長期管理。故未納入排污許可證進行管理。

    全面發證是法律適用平等性的表現，是行政許可制度的基本要求，是在污染防治領域貫徹落實并體現我國《行政許可法》的重要指導原則。確立全面發證原則的主要依據：一是這些排污者（行為）是我國現行各分散的環境保護單行法律或行政法規中的排污許可制度所調整的對象，將他們納入統一的排污許可證條例是法律延續性和穩定性的要求。二是實踐經驗的總結。我國十多年的排污許可證制度實踐，一般都是針對本條例第二條所列的排污者或排污行為。三是當前環境污染狀況的要求。我國目前的環境污染主要是由本條例第二條涉及的排污者的排污行為造成的，控制了這些排污者，就可以為實現環境質量的持續改善奠定基礎，否則將無法保障環境質量。

    本條例在適用范圍上采取了概括式的立法方式，因為該方式可以更加準確地體現全面發證原則，而列舉式方式難免存在掛一漏萬的情形。

    2、關于發證主體

    現行的水污染防治法規定由環境保護行政主管部門頒發排污許可證，大氣污染防治法規定由地方人民政府頒發。同一種性質的排污行為規定不同的頒發主體，不僅增加了辦事環節，降低了行政效率，而且不符合便民原則，給行政相對人帶來不便。而實踐中，政府主要是對行政區域內各項工作負總責，專業性、事務性的工作則交由各相關主管部門組織實施。事實上全國各地已開展排污許可證工作的地方，都是由環保部門統一頒發廢水、廢氣、噪聲排污許可證的。上海市、深圳市等已在地方性環境保護條例中明確規定了頒發排污許可證的主體是環保部門。因此，從簡化辦事程序、便于污染管理等方面看，都應由環保部門統一頒發排污許可證為宜，因此，本條例第六條明確規定了縣級以上人民政府環境保護主管部門依照本條例的規定，負責排污許可證的審批頒發工作。

    3、關于發證的前提條件

    排污許可證應是對污染物排放的種類、濃度、數量、速率、方式、去向以及時段、季節等排污行為的全面控制，而不能僅限于排放總量，否則就無法對所有排污者進行全面控制，真正保證環境質量、減少污染排放對周圍環境的影響。而現行大氣法和水污染防治法實施細則實際上把總量控制作為排污許可證的前置條件，這不僅事實上造成了對未納入總量控制范圍的排污者都無法進行排污許可證管理，而且妨礙了持證排污原則的落實。鑒于排污總量的核定與分配是一個技術性和政策性都很強的工作，還需要繼續開展大量的研究與監測工作，如都在本條例中規定容易造成條例內容臃腫、程序繁雜的后果，本條例設定總量控制原則，將有排污總量控制要求的內容納入許可證管理，但未詳細規定總量控制核定與分配內容的立法方式。這樣規定，不僅便于全國絕大多數排污者盡早實現持證排污，而且便于今后制定更為全面系統的總量控制與實施辦法，深化排污許可證的管理。

    另外，對排污許可證的申請條件還要注意幾點：一要新老企業區別對待。對新項目從嚴要求，明確規定按照“三同時”驗收條件申請，污染物排放必須達標和符合總量控制的要求。對現有企業只要不是國家強制淘汰關閉的或法律法規禁止的或應停產整頓的，只要有污染物處理達標能力就可以申請排污許可證，強調按證排污，違證處理和禁止無證排污；二是體現便民原則，應簡化申請材料的提供；三是對向工業廢水集中處理設施排污的，規定由委托運營的單位申請領證，將其作為適用范圍的一個特例規定。

（三）排污許可證的分級審批管理

    鑒于排污許可證頒發主體和對象在現實管理中的復雜性，可參照排污費征收條例中有關分級管理的規定來實施排污許可證的分級審批。

    本條例按屬地管理、轄區負責的原則確立省、市、縣三級審批權限，規定“縣級環境保護行政主管部門負責行政區劃范圍內排污者的排污許可證審批頒發。

    市級環境保護行政主管部門負責本行政區域內確定由其監督管理排污者的排污許可證審批頒發。

    省級環境保護行政主管部門負責行政區劃范圍內確定由其監督管理排污者的排污許可證審批頒發”。同時規定“上級環境保護行政主管部門可以授權下級環境保護行政主管部門審批頒發排污許可證。對排污許可證審批頒發權有爭議的，由爭議雙方共同的上一級環境保護行政主管部門決定”。通過授權條款和爭議解決條款來對現有排污者和新建項目的頒發主體以及如何避免交叉頒發等問題進行了原則設定。這樣規定一方面是為了避免多級發證，一個企業有多個許可證的現象，另一方面也便于監管。

    （四）依證強化對排污者的監管

    為了實現對排污行為的全面控制，強化環保監管，本條第四章規定了環保部門的監督檢查權，可以采取查封、扣押手段，也可以責令排污者減少排污、停止排污；可以撤銷、注銷排污許可證以及調整排污許可證內容；可以向相關執法部門通報排污許可證執行情況，實施聯合執法等。這些措施將有效地保障環保部門依法調查取證，遏止違法排污行為、控制污染排放。

    例如，本條例規定環境保護主管部門在進行現場檢查時，發現排污者不按照許可證規定排放污染物的，有權采取證據保全措施，查封、扣押產生污染物的生產設備和相關物品；規定當發生或者出現可能導致環境質量嚴重惡化的緊急情況，排污者應按照環境保護行政主管部門的要求減少或停止污染物的排放；規定環境保護行政主管部門有權在環境功能區調整后對排污許可證的許可內容進行調整；規定排污者在限期治理期間應當限制生產、限制排污，并不得增加污染物排放總量；規定環境保護行政主管部門應及時將排污者辦理和遵守排污許可證的情況通報發改、工商、公安、海關、經貿、文?⒅と?⒔鶉詰戎鞴懿棵牛?泄夭棵龐??盼壅甙燉硨妥袷嘏盼坌砜芍さ那榭鱟魑?燉砩笈?⑾釷中?⒓嘍焦芾淼鬧匾?讕蕕取?

    （五）關于法律責任問題

    為實現全面發證，保護依法持證排污行為，本條例系統規定了對各種無證排污和超證排污行為的處罰。重點強化對無證排污行為的處罰，規定未取得排污許可證排放污染物的，一律責令停止排污，并處十萬元以上一百萬元以下罰款。造成環境嚴重污染或者逾期拒不停止排放污染物的，縣級以上環境保護行政主管部門可按日加處五千元以上二萬元以下罰款或查封、扣押產生或者排放污染物的設備和相關物品。對于取得排污許可證后，未履行持證排污的義務或者超證排污的行為，本條例都設立了相應的處罰條款，規定有嚴重違法行為的，可以吊銷排污者的排污許可證，禁止排污。

    （六）關于排污許可證使用原則問題

    本條例在確立全面發證原則的同時，確立了持證排污、按證排污、總量控制以及持續削減等四項排污許可證的使用原則。這四項原則中持證排污原則既是為了實現對排污者的普遍控制,保證全面發證原則的實現,也是為了實現對排污者進行達標管理、總量控制和促進污染減排的基礎,因此是基礎性原則。而按證排污、總量控制原則是為了實現對排污行為的全面控制和定量化管理，保證持證排污者污染物排放種類、數量、濃度以及地點、方式、去向等全部符合排污許可證的規定。因此，該兩項原則既是落實持證排污的保障性原則，也是排污者依法排污，環境保護行政主管部門監督檢查的基本依據。設立持續削減原則的基本目的既是為了落實節能減排、持續降低污染排放強度的要求，也是為了持續改善流域、區域、海域污染環境質量的需要。因此，該項原則是前三項原則的深化，也是立法的最終目的所在。

    （七）排污許可證與有關環境管理政策之間的關系

    排污許可證制度是對污染源進行監督管理最基本和最重要的手段。以排污許可證為主線，將“三同時”驗收、排污申報登記、總量減排目標責任制、產業結構調整、限期治理、清潔生產強審、排污收費等環境管理制度對企業的環境管理具體要求，集中通過排污許可證一證管理，貫穿起來，銜接起來，體現全過程管理和長效管理，具有其他管理制度不可替代的作用。如環境影響評價“三同時”制度只是對新建項目的許可，缺乏后續監管手段；排污申報登記只是對排污行為的一種確認，環保部門不享有自由裁量權；排污收費只是一種污染控制的經濟刺激手段；限期治理是末端管理措施，難以達到全過程管理要求；總量控制一般以目標責任書的形式下達，缺乏落實到位的具體載體等。而實施排污許可證制度則可以將上述各項管理制度統攬串聯起來，使各項制度的作用得以充分發揮，實現對排污者綜合的、系統的、全面的、長效的統一管理，為工業污染防治提供了強有力的環境執法手段。尤其在目前國家開展節能減排的形勢下，實施排污許可證管理具更重大的現實意義。