時間： 2018-03-26 10:10
來源： 環(huán)境經濟雜志
作者： 薛濤、趙喜亮
相對于前文所述的適用受限的風險共擔，風險分擔機制倒是PPP實施方案編制中最有價值的著眼點。巴曙松先生曾說過，風險分擔的設計“其目的不是為了把政府的風險轉移出去，而是通過這樣的機制實現(xiàn)風險的有效管控?！币獙崿F(xiàn)對風險的有效管控，在風險分配中的重要依據(jù)是由相對最有能力的一方來承擔某項風險，以及政府對公共服務產出效果的有效把控，即筆者所說PPP唯一指標是長期運營績效。
實際上，對于存在不可預知需求風險的A類PPP設計，由于風險分擔設計無法窮盡，風險共擔的設計一定會存在。而B、C、D三類政府購買的PPP項目中，理論上筆者看到的風險共擔其實都是未完成足夠設計的風險分擔。
從產業(yè)視角看PPP1.0時代的成功
PPP的內核，除了我們所熟知的政企界面清晰、政府信息公開以外，培養(yǎng)高效能的產業(yè)主體是PPP實現(xiàn)公共服務長期供給效率提高的必要載體?？傮w而言，PPP帶來的正外部性效益應歸納為3個維度：民眾、政府獲得長期的、更好的服務;促進小政府、大社會透明治理系統(tǒng)的構建;促進專業(yè)運營商和產業(yè)的發(fā)展。
從2004年特許經營到國發(fā)〔2014〕43號文之前，可稱為PPP1.0時代，由住建部啟動的部分政府公共服務外部化，打破了中國2000多個市縣公共服務地域分割化、碎片化的局面。國發(fā)〔2014〕60號文所提到的基礎設施規(guī)模化運營，在1.0時代實現(xiàn)了一部分，培養(yǎng)了目前占據(jù)國內環(huán)保類上市公司80%市值的產業(yè)主體。這些企業(yè)具備人才、資金、技術集成、品牌等綜合實力，其發(fā)展壯大帶來了基礎設施的規(guī)?；\營，體現(xiàn)了行業(yè)集中度的初步提升，代表著環(huán)保產業(yè)的初步成熟，也是實現(xiàn)PPP目標落地的重要載體。
據(jù)E20研究院統(tǒng)計，截至2016年底，我國污水處理的市場化運營比例達到49%。在市場化項目中，污水處理項目主要以BOT、TOT投資運營服務模式為主，BOT占比47%，TOT占比27%，托管運營占比16%。
值得注意的是，這些公司是按“運營屬性要求”來參與PPP和構建自己公司發(fā)展戰(zhàn)略、資源分配和能力建設的。傳統(tǒng)特許經營項目所蘊含的、天然的強運營屬性帶來了產業(yè)主體的功能定位和發(fā)展路徑，也由此產生了PPP1.0未被充分評估的正溢出效應。多個企業(yè)個體的發(fā)展促進了整個產業(yè)的發(fā)展，而整個產業(yè)的提升也為公眾和政府帶來了更好的服務。在傳統(tǒng)運營項目中，控股并表是顯而易見的需求，運營控制是企業(yè)實現(xiàn)利潤保障的基本路徑，游戲規(guī)則的設計相對較好地兼容了企業(yè)逐利的目標、產業(yè)能力的提升、監(jiān)管效果的達成和公共服務效率的長期提高。
但是，進入PPP2.0時代的PFI模式，即以工程公司領銜、以工程導向為主的階段后(補充：從圖4社會資本參以及參與項目的類型可以看出)，并不能顯而易見達到這個目標。因為工程公司重在短期工程利益，很難培養(yǎng)可持續(xù)的企業(yè)核心競爭力，對整個產業(yè)的發(fā)展也缺乏促進作用。在某些項目里，高杠桿的資本金、龐大的聯(lián)合體陣營、以簡單的劃分工程標段來區(qū)分聯(lián)合體主要成員的分工、不知道并到哪里的報表、占比很低的維護費用比例甚至是由小小的聯(lián)合體成員來承擔“運營”任務，這種對追逐工程利潤的短視行為對整個行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是損害的，更是把PPP這本經念歪了。
在PPP進入規(guī)范季的當下，除做好相關的流程規(guī)范、嚴守財政承受能力10%的紅線，以及強化信息公開這些極具正面意義的改革方向外，對C類PFI項目的優(yōu)化方向關乎本輪PPP改革能否行穩(wěn)致遠。
需要指出的是，依據(jù)工程造價下浮率、工程造價決算的控制力和虛擬計算的投資節(jié)省比例來表現(xiàn)PPP的物有所值，筆者對此是持懷疑態(tài)度的，這也是筆者堅持認為僅獲得一個合格的工程并不等同于合格PPP的原因所在，且如果只要求合格的工程，通過施工招標即可實現(xiàn)。實操中，融資成本的提高和對暗藏工程利潤的不易控制，都會使所獲得的工程很有可能比政府自建更昂貴，進而偏離PPP的物有所值原則。
但也應該看到，對于某些“復雜”的非運營項目，政府主導建設和維護項目長期效果打水漂的情況在過去幾十年間并不少見，公建公營投資浪費的損失即便偶發(fā)，也會遠遠大于試圖通過PPP節(jié)省融資成本以及后端工程招標低價競爭帶來的成本節(jié)約。即便把維護和績效考核捆綁，如果允許把所有類型的非運營的基礎設施融資需求都做成PFI項目，其中很多類型也很難做到物有所值。
對此，92號文對績效捆綁改革提供了一個基本路徑，但路徑實現(xiàn)的前提還要達成一個新的共識，即所選擇的項目所捆綁的績效本身應是政府自己投資建設和維護難以實現(xiàn)的，否則簡單維護即可達標的項目必然會出現(xiàn)工程化的趨勢，即便是所謂的績效標準具體化、精細化、數(shù)量化也難改項目本身“重建設輕運營”的本質，難掩政府過度追求融資、社會資本垂涎工程利潤的本質。在筆者看來，只有長期運營績效壓力較大，再加上績效捆綁按效付費，才可能出現(xiàn)此類非運營項目中的“準運營化”，并由此發(fā)揮區(qū)別于工程內涵的專業(yè)運營商的作用(甚至由于金融機構會偏向選擇運營績效壓力小簡單維護可達標的項目類型，導致PFI類型選擇中的劣幣驅逐良幣的現(xiàn)象)。
PFI項目的典型特征是有一個易檢驗的、以效果為導向的、核心績效考核目標，而要長期實現(xiàn)這一目標，整個項目周期必須做到“三合一”。例如：“水十條”中涉及黑臭水體整治和具有清晰所屬河道斷面考核目標的水環(huán)境綜合整治;再如具有污染物實際削減量考核的廠網(wǎng)一體化和村鎮(zhèn)污水治理。
編輯： 程彩云
目前在中國科學院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環(huán)境學院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產業(yè)協(xié)會環(huán)保產業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導《城鄉(xiāng)建設》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環(huán)境領域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環(huán)境領域的投融資、產業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導等方向。
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