時間： 2018-02-11 09:34
來源： 中國財經報
作者： 薛濤 湯明旺
《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)(以下簡稱“92號文”)之后，以運營為核心、以績效為導向的規范時代到來，PPP由重建設向重運營轉變。
什么是真正的運營?是否有維護就可以叫運營?筆者認為，規范本身意味著回歸PPP的初心，是回歸提高公共服務供給質量和供給效率的本源。業界人士之前所批評的PPP“短期工程化、融資債務化、邊界模糊化”問題被高度關注，這也是PPP規范的重點。而其中短期工程化、融資債務化這“兩化”的本質是在于“假運營”。相應地，PPP規范的重點在于做真運營、做實績效。
筆者認為，在市政環保領域，“真運營”可以分為兩類：一類是E20市政環保分類中A類(直接向非政府的最終使用者收費、且以量計價的經營性項目，如供水、供電、供熱等)、B類(以量計價的準經營項目，可能涉及使用者付費，但PPP交易界面上由政府直接向項目公司付費，如污水處理、垃圾處理等)和D類(部分采用政府購買服務，部分采取PPP模式實施，如環衛等)實際上是典型的運營性項目，其績效標準約束性強，按效付費機制已相當成熟;另一類則是C類政府付費類項目(基于可用性及運維考核付費，而非以量計價，且基本為純政府付費)，從工程化向具有約束性的運營或“準經營”轉變。
“假運營”的突出表現在于前述所說的短期工程化。當然，“假運營”也包括少數運營屬性強的A類、B類PPP項目借用“可用性付費+運維績效付費”轉變為運營屬性弱化、績效付費關聯度下降甚至變相固定回報的情形。需要引起業界關注的是，PPP項目中工程施工比重過高，建筑型企業熱衷施工利潤、地方政府持續融資沖動的現狀，實際上離PPP本應追求的物有所值有很大差距。
一是包括過去“公建公營”及PPP模式下形成的部分項目，出現閑置現象，無法真正運營將導致政府財政支出浪費、政府無謂的債務負擔，物有所值無從談起。
二是PPP項目“兩標并一標”中工程下浮率問題，筆者認為本可在單獨的施工招標中通過更充分的價格競爭獲得更好的條件，更重要的是業界對工程造價里面的規則還有諸多爭論，通過設計變更或者造價審核的空隙有可能在某些項目上施工利潤隱藏性失控，因此PPP項目中工程下浮率的競標并不一定能做到真正的物有所值。
三是“假運營”必然導致社會資本重建設、輕運營，實踐中出現通過補充協議等方式將運營約定交由政府方出資代表或平臺公司實施的情形，與PPP最初計劃通過引入專業的社會資本“專業的人做專業的事”、提高運營質量的目的相違背，因此在公共服務供給質量和效率上很難做到“物有所值”。
四是從更大的層面而言，PPP的規范、健康發展應當能夠促進相關產業持續創新、促進專業企業不斷成長，但“假運營”、“輕運營”更多是對建筑施工性企業的利好，對包括各類環保公司在內的具有技術優勢和專業運營能力的社會主體是擠出，“劣幣驅逐良幣”，對專業行業長遠發展不利，難以實現PPP提高公共服務供給質量和效率的目標。
此外，實操中有些C類非以量計價的政府付費類項目人為捆綁諸如商業運營等內容，表面上好像具有運營屬性、符合92號文的相關要求，但因核心內容與所捆綁部分的關聯度不高、且所捆綁部分績效及付費占比極低等原因，最終實施的效果可能并不樂觀，進而背離PPP初衷。
(作者單位：E20研究院)
編輯： 趙凡
目前在中國科學院生態環境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環境學院E20聯合研究院副院長，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
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