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PPP刮起集中清理風(fēng)暴，財政部提高入庫門檻

時間： 2017-11-17 09:03

來源： 第一財經(jīng)

作者： 陳益刊

在財政部高層頻頻放話規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）模式之后，市場期待已久的“靴子”及時落地，PPP風(fēng)向大變。

11月16日，財政部網(wǎng)站公布《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（下稱《通知》），通過負(fù)面清單嚴(yán)控新項目入庫，并對總投資超17萬億元的萬余個PPP入庫存量項目進(jìn)行集中清理，清退不合規(guī)項目，在2018年3月底前完成。

“經(jīng)過幾年高速發(fā)展，PPP不規(guī)范現(xiàn)象越來越多，并可能會半途而廢，財政部發(fā)文規(guī)范非常及時。隨著清理行動的開展，雖然2018年P(guān)PP項目數(shù)量會有所下降，但質(zhì)量會越來越高，PPP實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。”PPP專家、大岳咨詢總經(jīng)理金永祥告訴第一財經(jīng)記者。

集中清理入庫項目

中央自2014年起大力推廣PPP模式，希望通過社會資本介入來提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。隨后PPP變熱并呈現(xiàn)爆炸式增長，使一批批轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項目在落地的同時，也帶來不小隱患。

財政部主管PPP工作的副部長史耀斌近日在第三屆PPP融資論壇上表示，在PPP改革實踐中，一些地方對新發(fā)展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單作為了政府的一種投融資手段，產(chǎn)生了風(fēng)險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設(shè)輕運營、績效考核不完善、社會資本融資杠桿倍數(shù)過高等泛化異化問題，積累了一些隱性的風(fēng)險。

在這番講話半個月之后，防范PPP風(fēng)險的解決之策《通知》公布，著手點正是財政部管控的PPP項目庫。PPP項目入庫是財政資金予以支持的前提，因此成為不少企業(yè)、金融機構(gòu)愿意投身參與的關(guān)鍵。

根據(jù)財政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2017年9月末，財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫合計14220個，累計投資額17.8萬億元。“當(dāng)初由于一些地方政府打擦邊球，或者政策模糊，使不少不合規(guī)的PPP項目也能夠入庫。”金永祥說。

這次，《通知》要求各地財政部門對這17.8萬億元的PPP項目進(jìn)行集中清理，堅決清退踩了以下紅線的PPP項目，這些紅線分別是：不適宜采用PPP模式實施的；前期準(zhǔn)備工作不到位的；未按規(guī)定開展“兩個論證”（包括已進(jìn)入物有所值評價或財政可承受能力）的；不宜繼續(xù)采用PPP模式實施的；不符合規(guī)范運作要求的；構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保；未按規(guī)定進(jìn)行信息公開。

在這些紅線中，一些新條款引起業(yè)內(nèi)關(guān)注。比如，違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的PPP項目將被清退。

財政部金融司司長王毅在上述PPP融資論壇上談及不規(guī)范PPP時表示，要堅持并強化對PPP項目資本金的管理。任何投資項目、任何金融活動，自己要投入一定的自有資金，再進(jìn)行適度的融資，這是必須守住的底線。不能讓政府的各種公共性基金作為資本金，更不要讓社會資本用借款作為資本金，然后再用銀行資金做運營。

“在PPP不規(guī)范時，嚴(yán)格要求資本金有助于降低地方政府風(fēng)險。等到PPP運作規(guī)范了，可以適當(dāng)降低對資本金的要求，應(yīng)該建立專門適于PPP項目的資本金政策。”金永祥說。

中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)朱磊表示，多數(shù)PPP投資的基金公司并不具備項目的建設(shè)運營能力，為了規(guī)避相關(guān)風(fēng)險，多采用“明股實債”的方式進(jìn)行投資。“50號文”和“87號文”發(fā)布后，以政府或政府平臺公司為回購主體的做法得到了遏制，這些基金逐步將回購主體轉(zhuǎn)向了央企、上市公司等財力雄厚的社會資本，用股東借款、明股實債的方式為社會資本方籌集項目資本金。如今根據(jù)《通知》規(guī)定，“以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份”的項目未來將難以入庫，傳統(tǒng)債務(wù)型基金參與PPP模式的道路幾乎全被堵上，未來缺乏項目監(jiān)管能力的“PPP基金”必將面臨生死劫。

新項目入庫必須捆綁30%績效

重建設(shè)輕運營一直是PPP不規(guī)范的現(xiàn)象。在嚴(yán)格新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)方面，《通知》設(shè)立了三大紅線，其中一條紅線就是“未建立按效付費機制”的項目不得入庫。

這些不得入庫的項目，包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。這是我國首次以政策文件的形式，明確規(guī)定了可用性付費與績效考核的掛鉤，并明確掛鉤比例。

財政部PPP專家紀(jì)鑫華告訴第一財經(jīng)，關(guān)于績效考核的要求，目的是為了約束社會資本的長期運營責(zé)任，而不是僅僅做施工。這將會加大部分項目的落地難度，一些地方政府和社會資本也會存在規(guī)避該限制的客觀需求。期待下一步細(xì)化該項規(guī)定，充分約束社會資本的長期履約責(zé)任。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤告訴第一財經(jīng)，可用性付費與績效掛鉤非常及時，可以避免PPP領(lǐng)域重工程輕運營的現(xiàn)象進(jìn)一步惡化，而捆綁的要害在于所對應(yīng)的績效。比如對維護(hù)難度極低的普通綠化項目，即便捆綁績效也很容易達(dá)到。再比如，黑臭水體PPP項目捆綁以河道斷面長期改善作為績效基點就很難做到，但是這能避免社會資本干了工程就跑，使得真正運營商發(fā)揮實力。

龍元建設(shè)集團(tuán)副總裁賴朝輝告訴第一財經(jīng)記者，30%這一比例限制還有待驗證，這需要與地方政府洽談協(xié)商。在未來，PPP市場將更合規(guī)，更重視運營。

金永祥表示，過去幾年政府付費類項目中建設(shè)投資與績效掛鉤關(guān)系不是十分密切，以后這種做法不受政策支持了，地方政府將在項目運作方面做出相應(yīng)調(diào)整。

編輯： 徐冰冰

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薛濤

目前在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位，此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。

現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學(xué)兼職教授，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學(xué)特聘講師，并兼任北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔(dān)任上海城投等上市公司獨立董事。

在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。

20世紀(jì)90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團(tuán)負(fù)責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。

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