時間： 2017-09-04 15:37
來源： 財政部PPP中心
作者： 薛濤
2.當前情況分析和政策建議
根據E20數據中心分析，目前這類有績效壓力的水環境治理PPP項目（景觀類除外）在財政部PPP項目庫里大約有496個，總金額約為6562億元，項目數落地率約為21.57% ，落地項目數107個；落地項目金額合計1580億，項目投資額落地率24.07%。
這類項目是筆者歸納的典型的C類項目，項目部分搭配了可運營的污水廠，但對比項目總投資而言占比較低。這類項目幾乎沒有存量概念，也不存在需要將存量轉化為PPP的需要。
這類項目由于運營屬型相對較低，因此項目要落地很依賴政府支付的保障性，金融機構對項目入庫也越來越看重。同時我們注意到，由于“水十條”的要求，每個地方政府在黑臭水體上的治理需求平均都在50億到500億之間，中央政府在劃定時間表時并沒有考慮到不同地區政府的財力懸殊，而即便是富裕的城市在當前的財政制度要求下，這類項目也更傾向于采用PPP方式。現在各地上這類純政府付費的C類PPP項目中，除了黑臭水體還包括大量景觀項目，往往采用先來后到的原則，而同時地方推行PPP模式還要考慮到財政承受能力10%的“天花板”限制，使得在景觀項目如果已經占用了大量財承空間的情況下，政府財承空間不足的問題更加嚴重，這是應該高度重視的。
這些非必要的PPP里，筆者關注到景觀類占比較高，而且一些景觀類項目也打著水環境治理的名頭，但實際觀察環境治理難度和績效壓力并不大。對于長期績效壓力約束不大的C類非運營類項目，筆者一直堅持認為采用PPP模式意義不大，不易實現“長期效率提高”這個PPP的核心指標。
另外，在黑臭水體這樣的有長期績效壓力、技術集成和運營維護要求高的項目，雖然PPP可以起到發揮社會資本能力的作用，我們也要關注到，一些已經落地的項目中，社會資本表現的水平并不令人滿意。尤其筆者一直在強調的是，這類項目要將可用性付費捆綁至少20%在運營績效上，才能避免施工企業為主的社會資本借工程利潤提前抽身的情況發生。當前這類PFI類項目PPP模式的修補是亟需完成的任務，但同時也要加強對地方政府履約的監管。而對于沒有長期績效壓力的C類項目，這樣的捆綁本身意義也不大，導致PPP模式的修補很難做到，因此筆者認為推行這類PPP必要性不足。
（三）村鎮污水PPP市場空間---新增投資總需求為700萬噸，投資額約1400億，基本無存量轉換空間。預計十三五期間可落地PPP總量500億。
1.村鎮污水處理廠處理新增量為700萬噸/日，村鎮污水處理裝置處理新增量為1100萬噸/日，新增投資需求超1400億元
據E20 研究院所發布的《村鎮污水處理市場分析報告（2017版）》分析，村鎮 2016年污水處理廠處理能力達約1527萬噸/日，分散裝置的處理能力達約1315萬噸/日；到 2020 年，污水處理廠處理能力將達到約 2200 萬噸/日，分散裝置處理能力有望達到約2300萬噸/日。“十三五”期間，村鎮污水處理廠投資將達到約 750 億元，分散式污水處理裝置投資約650 億元。
2.村鎮污水處理存量資產可PPP市場化空間約570萬噸/日左右，可PPP市場化占比基本為零，但存在存量上委托運營的購買服務市場。
相對于市政供排水，村鎮污水處理存量項目可PPP市場化的可能性較低，一方面原有設施不少運營狀況糟糕無法轉讓，一方面這類項目本身吸引力弱（建設運營難度大，無收費基礎），存量很難盤活。
3.當前情況分析和政策建議
根據E20數據中心分析，目前這類項目在財政部PPP項目庫里大約有107個，總金額約為476億元，項目數落地率約為42.06% ，落地項目數45個，落地項目金額合計230億，項目投資額落地率48.19%。
村鎮污水處理市場化項目包括委托運營、PPP等類型，其現階段多以市場化運營維護為主；較多村鎮污水處理項目付費來源依靠專項資金或試點項目，尚未形成服務價格機制，村鎮污水處理PPP服務產業化基礎相對較弱，PPP市場化率較低的現象將持續較長時間。其PPP市場空間多存在于有支付意愿且治理需求較強的省區，此外這些城鎮化比例較高的發達地區，村鎮污水一體化基礎好，建設管理模式與城市污水處理類似，但在西部欠發達地區則完全相反。
這類項目由于水量較難采用簡單的BOT保底量模式，往往做成了C類項目模式，采用可用性付費加維護服務費的結算模式，使農村污水項目從這個角度來看更像是“水環境”項目，運營性也受制于上述原因相對較弱，加強績效捆綁可用性付費也是必需。但是村鎮尤其農村污水治理遠遠不同于城市污水，分散與集中的平衡選擇，政府、百姓和社會資本的三元關系如何構建，長期維護如何得到保障，污染物削減的經濟性和環境容量之間的考量，這些不但復雜，而且各地情況各異，如果前期不注重針對性的調研和設計，很容易造成后期運營效果差或者成本過高無法運行等問題。
此外，正如文件所說，在這個領域探索城鄉統籌、環水農業、環保與農業或旅游的產業鏈整合類PPP很有意義，目前只有星星點點的局部嘗試，需要及時發掘和分享。在實際項目探索中，地方政府對捆綁的商業性項目估算遠遠高于社會資本，兩者由此對環保公益性支出的回報很難達成一致，是這類項目推進的第一個障礙。此外，銀行長期以來習慣政府擔保的回報機制，對商業性項目的前景估算沒有把握，因此主觀上回避這類項目，導致PPP落地中的融資障礙。最后，社會資本在這方面能力也準備不足，解決這幾個方面也許都需要更長的時間。
（四）垃圾領域PPP市場空間（存量的PPP市場化空間很少，主要看新增量）---27萬噸，1000億元焚燒市場,1500億包含其他處置路線；預計十三五可落地PPP總量約1000億元（加上填埋和廚余）。
1.生活垃圾焚燒新增量27萬噸/日，新增投資1000億元
生活垃圾焚燒領域是近十年市場化高歌猛進的領域，BOT在這個領域非常成熟。根據《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》,到2020年底，直轄市、計劃單列市和省會城市（建成區）生活垃圾無害化處理率達到100%；其他設市城市生活垃圾無害化處理率達到95%以上，縣城（建成區）生活垃圾無害化處理率達到80%以上，建制鎮生活垃圾無害化處理率達到70%以上。到2020年底，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區達到60%以上。
編輯： 李丹
目前在中國科學院生態環境研究中心攻讀博士學位，此前分別在武漢大學和北京大學光華管理學院獲得理學學士和工商管理碩士學位。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，湖南大學兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，并兼任北京大學環境學院E20聯合研究院副院長，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
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