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中國財(cái)經(jīng)報(bào)：PPP立法關(guān)注點(diǎn)：由誰來牽頭？

時(shí)間： 2016-11-04 09:39

來源： 中國財(cái)經(jīng)報(bào)

作者： 于麗

其二，如兩部委按領(lǐng)域推進(jìn)PPP項(xiàng)目，進(jìn)一步加劇政策不統(tǒng)一、部門協(xié)調(diào)不暢等問題，增加政府間協(xié)調(diào)成本、交易成本，也可能誘發(fā)“監(jiān)管套利”行為，加劇社會資本的擔(dān)憂。

其三，PPP項(xiàng)目核心和落腳點(diǎn)是公共服務(wù)的質(zhì)量、基于績效獲得回報(bào)，程序性工作只是必要的保障和監(jiān)管，更多是政府義務(wù)而非權(quán)力。但不可否認(rèn)，PPP操作程序應(yīng)與傳統(tǒng)基本建設(shè)程序進(jìn)行有效對接、優(yōu)化調(diào)整。可行性研究等程序依然是非常重要的，但傳統(tǒng)基本建設(shè)程序有其優(yōu)勢和弊端，應(yīng)適應(yīng)PPP特點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整。項(xiàng)目只要適用PPP模式，合規(guī)性屬于政府承諾事項(xiàng)和必要的程序性環(huán)節(jié)，并非PPP項(xiàng)目本質(zhì)和重點(diǎn)。

其四，政府部門間應(yīng)相互協(xié)作，但不可否認(rèn)的是，參與最多、最深、最持久的是行業(yè)主管部門、財(cái)政部門，行業(yè)主管部門才是PPP項(xiàng)目的責(zé)任主體。政府多個(gè)部門都在參與，但行業(yè)主管部門是政府授權(quán)履行合同的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目執(zhí)行、監(jiān)管。社會資本顧慮最多、與之關(guān)聯(lián)最大也是行業(yè)主管部門、財(cái)政這兩個(gè)部門。PPP項(xiàng)目合同是最核心依據(jù)，應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)主管部門的積極作用。

其五，基于項(xiàng)目全過程的預(yù)算管理、資產(chǎn)管理角度看，財(cái)政部門可以更好統(tǒng)籌財(cái)政資金、國有資產(chǎn)、公共資源，與項(xiàng)目責(zé)任主體(行業(yè)主管部門)及其他部門協(xié)同作戰(zhàn)，以更好地推進(jìn)PPP的健康持續(xù)發(fā)展。目前，很多基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目都需要政府付費(fèi)或財(cái)政補(bǔ)助，這涉及到財(cái)政承受能力及后期預(yù)算管理、績效付費(fèi)等問題。此外，即便是使用者付費(fèi)項(xiàng)目，合作期滿依然涉及到資產(chǎn)移交，涉及到后期國有資產(chǎn)管理等工作。幾乎所有PPP項(xiàng)目都涉及到財(cái)政職能，財(cái)政部門的積極、深度參與有助于提高項(xiàng)目可行性、化解社會資本的后顧之憂，同時(shí)，有助于公共財(cái)政在國家治理中發(fā)揮積極作用。PPP項(xiàng)目財(cái)政承諾(支出責(zé)任)是政府債務(wù)管理一部分，資產(chǎn)和負(fù)債最終是政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的一部分。

目前，能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等“6+1”基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是PPP的主體，但優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營性項(xiàng)目非常稀少，多數(shù)項(xiàng)目依然依賴于財(cái)政補(bǔ)貼、資源對價(jià)，可能加大社會資本顧慮，導(dǎo)致財(cái)政無法承受或產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)累積。

薛濤建議，PPP相關(guān)各部門之間應(yīng)加強(qiáng)合作，按照各自的優(yōu)勢進(jìn)行分工。例如，從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和公共服務(wù)體系改革(包括定價(jià)機(jī)制建設(shè))方面考慮，通過規(guī)劃和立項(xiàng)來統(tǒng)籌依舊是發(fā)改部門的長處，但控制地方政府債務(wù)，確定未來的政府是否有能力建設(shè)，財(cái)政部門的測算更有說服力，更重要的是現(xiàn)在不依賴財(cái)政補(bǔ)貼的“經(jīng)營性項(xiàng)目”占比很小，后期穩(wěn)定支付離不開財(cái)政管理。此外，兩部門的分工也應(yīng)該按照項(xiàng)目全流程來分類，各自按照權(quán)限來分類。

薛濤指出，目前在實(shí)踐中一些地方采取模糊操作的方式也不是很好，因?yàn)檫@缺少對價(jià)格體系、監(jiān)管體系的監(jiān)控。他建議，按照項(xiàng)目的特點(diǎn)來分類，對于直接向用戶收費(fèi)的純經(jīng)營性項(xiàng)目，幾乎還可以走原來發(fā)改的特許經(jīng)營流程，但是要設(shè)計(jì)好防壟斷機(jī)制，要考慮到在直接運(yùn)營之中如何保護(hù)用戶利益等。

而對于一些如河道治理等面對政府做訂購制的服務(wù)，需要財(cái)政性資金支付費(fèi)用的純政府付費(fèi)類的項(xiàng)目(包括環(huán)境修復(fù)類)應(yīng)該通過政府購買服務(wù)的PPP(即PFI)模式來操作，這樣一方面關(guān)注點(diǎn)要集中放在績效考核，另一方面也需要嚴(yán)格控制地方債務(wù)。

“對于交集部分，例如地鐵等有經(jīng)營但由于公益性限制依然需要長期財(cái)政補(bǔ)貼的項(xiàng)目，更需要財(cái)政與發(fā)改部門攜手管理。”薛濤建議。

分工的問題不解決，立法的導(dǎo)向似乎也很難捉摸。

在日前于中央財(cái)經(jīng)大學(xué)舉辦的“PPP學(xué)術(shù)周”系列活動之一的立法研討會上，吉富星表示，PPP帶來的將是一場持續(xù)性、系統(tǒng)性、綜合性的改革，不是任何一個(gè)部門所能承擔(dān)的。應(yīng)整合PPP與特許經(jīng)營，立一部PPP法，同時(shí)，盡快建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)、政策體系，采取“先條例、后法律”立法路徑，堅(jiān)持“少即是多”原則進(jìn)行框架性立法，配以政策、指南、合同等規(guī)制工具，為PPP的進(jìn)一步發(fā)展預(yù)留空間。PPP不僅是公共服務(wù)的新供給機(jī)制，還是國家治理的理念實(shí)踐和工具應(yīng)用。

中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希表示，在PPP立法方面要打破一些傳統(tǒng)的思維框架，要用融合的方式找到共識和共同的基點(diǎn)，而這個(gè)共同的基點(diǎn)就是共治。

劉尚希表示，十八屆三中全會已經(jīng)明確提出了全面深化改革的目標(biāo)就是國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，治理已經(jīng)成為了現(xiàn)在各方面改革的一個(gè)總目標(biāo)。PPP立法就是這個(gè)總改革里面的一個(gè)重要內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)用治理的理念來指導(dǎo)PPP的立法。

共治理念如何付諸于立法實(shí)踐?立法取向如何?業(yè)界拭目以待。

（來源：中國財(cái)經(jīng)報(bào)； 作者：于麗）

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編輯： 趙凡

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薛濤

目前在中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心攻讀博士學(xué)位，此前分別在武漢大學(xué)和北京大學(xué)光華管理學(xué)院獲得理學(xué)學(xué)士和工商管理碩士學(xué)位。

現(xiàn)任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，湖南大學(xué)兼職教授，華北水利水電大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導(dǎo)師，天津大學(xué)特聘講師，并兼任北京大學(xué)環(huán)境學(xué)院E20聯(lián)合研究院副院長，國家發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫的定向邀請專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎(chǔ)設(shè)施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學(xué)品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員。住建部指導(dǎo)《城鄉(xiāng)建設(shè)》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財(cái)政部指導(dǎo)《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔(dān)任上海城投等上市公司獨(dú)立董事。

在PPP專業(yè)領(lǐng)域，薛濤現(xiàn)任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯(lián)環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政信研究院智庫成員、中國城投網(wǎng)特聘專家等。

20世紀(jì)90年代初期，薛濤在中國通用技術(shù)集團(tuán)負(fù)責(zé)世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理，其后在該領(lǐng)域積累了十二年的環(huán)境領(lǐng)域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經(jīng)驗(yàn)，曾為美國通用電氣等多家國內(nèi)外上市公司提供咨詢服務(wù)，對環(huán)境領(lǐng)域的投融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學(xué)環(huán)保產(chǎn)業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產(chǎn)業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導(dǎo)等方向。

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